行政訴訟簡易程序的建構及相關問題

　行政法最基本原則是要求行政機關必須遵循“先取證，后裁決”原則，一般情況下，法官通過行政機關的案卷進行書面審查就可以全面了解案情，并作出比較符合客觀實際的裁判，毋需進行言詞審理�！�…
　　　　一、構建行政訴訟簡易程序的理性思考
　　　　（一）法理分析
　　行政法最基本原則是要求行政機關必須遵循“先取證，后裁決”原則，一般情況下，法官通過行政機關的案卷進行書面審查就可以全面了解案情，并作出比較符合客觀實際的裁判，毋需進行言詞審理。因此，設立簡易程序審理案件符合行政執(zhí)法“先取證，后裁決”的行政法理論。設立簡易程序同時符合“及時行政”的理論基礎�！凹皶r行政”原則是指行政活動必須及時、高效，它要求行政活動的整體及其各個環(huán)節(jié)應當有時間的限制，并且在不損害其他目的的前提下使行政程序簡便易行。其適用的一般條件為：一是事實清楚、情節(jié)簡單，行政相對人爭議不大；二是對行政相對人的權益的影響輕微。
　　　　（二）價值分析
　　設立簡易程序的價值首先在于行政相對人能夠平等使用訴訟制度的機會，以實現(xiàn)程序公正所體現(xiàn)的平等性、參與性、民主性。
　　另外，設立簡易程序符合高效率、高效益的價值取向。簡易程序具有簡便靈活，迅速高效的優(yōu)點，不僅有利及時保護行政相對人的訴權，而且有利提高行政效率和及時依法行政。一方面，縮短了法院辦案周期、節(jié)約司法資源；另一方面，減少行政機關和行政相對人及其他訴訟參與人人力、財物和時間的耗費。
　　　�。ㄈ�）實證分析
　　《行政訴訟法》實施12年來，全國法院受理案件70余萬件，平均每個法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多的也只有33件，而且法院受理的行政案件中，案情復雜、爭議大的行政糾紛居多。筆者對某市兩級法院1998年1月至2002年5月受理的288宗行政案件進行調查，發(fā)現(xiàn)案情簡單、爭議不大的行政案件幾乎為零，訴諸法院都是案情復雜，爭議較大的案件。行政訴訟簡易程序設置的缺位是導致簡易案件受理畸少的原因之一。
　　另外，我國人多地廣，且農村人口在全國占多數(shù)，居住又相對分散，交通十分不便。因此，在農村居住人口較多的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立行政法庭受理簡易行政案件并適用簡易程序，是中國國情的實際需要和行政審判實踐的需要。
　　　　二、行政訴訟簡易程序基本框架的構建
　　　�。ㄒ唬┖喴壮绦虻倪m用范圍及其運作機制
　　確定簡易程序適用的條件和范圍可以從以下幾個方面考慮：1.依據(jù)案件性質是否輕微和影響大小確定。案件性質輕微是指行政機關侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為性質較輕，沒有造成嚴重后果；影響小是指案件通常只在本縣、區(qū)里有影響。2.依據(jù)案件情節(jié)是否簡單和爭議大小來確定。情節(jié)簡單是指案件情節(jié)簡單明了，不需要做大量的調查和研究工作；爭議不大是指雙方當事人對具體行政行為的存在與否及是非責任沒有較大的爭議。3.依據(jù)爭執(zhí)數(shù)額大小來確定。數(shù)額較小是指行政機關與法人爭執(zhí)數(shù)額在5千元以下、公民為2千元以下。4.依當事人動議確定。當法律、法規(guī)無明文規(guī)定適用簡易程序時，可由當事人雙方動議確定適用簡易程序；依照法律、法規(guī)應該適用普通程序的，可由當事人雙方動議確定簡易程序，體現(xiàn)當事人對程序具有選擇權。5.由審前法官審查決定。當法律、法規(guī)沒有規(guī)定，當事人又不動議，可由審前法官審查決定，但必須征得當事人雙方同意。當事人意見不一致的，由審前法官根據(jù)案情需要決定。對本應適用普通程序，審前法官經申查認為直接適用簡易程序的，當事人任何一方又未提出異議并予以抗辯，視為己有適用簡易程序之合意。如果在開庭審理前有訴的變更或追加之訴，致使其訴之全部或一部分不再屬于法定適用簡易程序的范圍，但當事人雙方對適用簡易程序不抗辯，視為己有適用簡易程序之合意。6.由主審法官或獨任法官決定。在沒有法定情節(jié)下，案件適用普通程序審理時，如果主審法官認為案情簡單，爭議不大，可按獨任審判簡易程序適用。如果獨任法官在審理過程中認為案情復雜、爭議較大，或社會影響大，需要組成合議庭的，可決定適用普通程序。
　　　�。ǘ�）確立言詞訴答制度
　　1.言詞起訴的操作規(guī)則。行政相對人言詞起訴時，先由書記員對起訴人言詞起訴的內容進行記錄。起訴錄筆應有明確被告、具體的訴訟請求和事實根據(jù)等符合起訴條件的內容。書記員將起訴筆錄交起訴人核實無誤，再交給審前法官審查，確定是否立案受理。立案受理的，應將言詞起訴筆錄之復印件于法定期限內發(fā)送行政機關答辯。2.言詞答辯的操作規(guī)則。行政機關收到言詞起訴筆錄后，可作言詞答辯，但必須按規(guī)定的時間答辯并提供有關證據(jù)和法律法規(guī)依據(jù)。言詞答辯的，由書記員記入筆錄。言詞答辯筆錄經行政機關核對無異后，書記員應報告審前法官，并由審前法官將言詞答辯筆錄之復印件交書記員或其他送達員在法定期限內發(fā)送給行政相對人（起訴人）。不過簡易程序是方便當事人訴訟而設計的程序，當事人也可選擇書面起訴或書面答辯。
　　　�。ㄈ�）縮短訴訟時限
　　我國《行政訴訟法》規(guī)定訴訟時限周期過長，適用簡易程序應縮短訴訟時限。1.立案受理時間縮短。設立簡易程序后，立案受理時間應改為3日內。2.答辯時間縮短。簡易程序啟動后，送達書狀的時間應改為3日內，答辯時間應改為5日內。3.審理期限縮短。適用簡易程序后，審理期限縮短為1個月。一般情況下，適用簡易程序的案件，不得申請延長審理期限，以體現(xiàn)簡易程序的及時、迅速、高效等優(yōu)點。此外，為保證簡易程序的快捷運行，還可以啟動當庭判決程序。
　　　�。ㄋ模┖喕瘜徟薪M織及裁判權限的界定
　　行政法庭啟動簡易程序審理行政案件應采用獨任制，即由具有主審法官資格的法官一人獨立審理案件，并由其對案件依法作出裁判。裁判文書的簽發(fā)也應由獨任法官直接作出，能當庭宣判的，可當庭作出；不能當作宣判的，可在開庭后7日內定期宣判。
　　　　（五）簡化事實證據(jù)的審查
　　1.簡化證據(jù)交換手續(xù)。要求審前訴答和證據(jù)交換限一次完成，以減少不必要的文來文往；2.不必召開審前會議。因為適用簡易程序的前提是案情簡單，事實基本清楚，爭議不大；3.限制審前法官調查取證。簡易程序審前法官的調查取證僅限于行政機關作出具體行政行為時不制作或不送達決定書，或者行政相對人搜集行政機關作出具體行政行為違法的證據(jù)確實有困難的情形。4.庭審階段，要簡化法庭調查和法庭辯論。
　　　�。�六）采用一次合法傳喚的缺席判決制度
　　我國《行政訴訟法》第48條規(guī)定，“經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決�！睘檫M一步提高審判效率，在啟動簡易程序時，可采用一次合法傳喚原則，即當事人經一次合法傳喚無故不到庭的，對原告“視為申請撤訴”，對被告作出“缺席判決”。
　　　�。ㄆ撸┖喕�裁判文書制作
　　1.裁判文書內容的簡化。即裁判文書僅記載爭議的事實要點和主要理由，毋須記載全部爭議的事實和全部的理由。2.裁判文書的格式簡化�？梢越梃b美國加州采用表格記載和裁判的作法，即在表格內填寫當事人雙方的姓名及其基本情況、雙方

爭議的事實和理由的要點、法院的裁判及送達，最后加蓋法院的印章。
　　　　三、構建簡易程序的幾個相關問題的探討
　　　　（一）關于簡易程序立法例的分析
　　在對簡易程序構建前，首先遇到的簡易程序立法例上的問題，即行政訴訟要采用何種訴訟制度模式的立法例。縱觀世界各國的行政審判史，簡易程序立法例主要有三種：1.二元型司法雙軌制的立法例，即在行政法院設立簡易程序。2.二元交叉型司法單軌制的立法例，即在普通法院之外再設立行政裁判所作為初審程序，適用簡易程序審理行政案件。3.一元型司法單軌制的立法例，即在普通法院內設立行政審判庭以普通程序審理行政案件，如我國《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定，“人民法院設行政審判庭，審理行政案件�！睂τ谖覈�現(xiàn)行的體例理論界有一些不同的認識，如有的論者主張應設立直接向全國人代會負責的最高行政法院及其體系，并就縣級以下行政機關作出的具體行政行為有相當部分事實清楚、案件簡單，適用簡易程序。還有人提出，目前應提高法院審理行政案件的層級，原則上由中級法院作一審，對于起訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府各部門的案件，可由中級法院設立的巡回法庭審理，并在此基礎上建立簡易程序，審理簡單的行政案件。因此，建議建立一元交叉型司法單軌制，并在這種模式上建立簡易程序。
　　　�。ǘ�）一元交叉型司法單軌制的簡易程序機構模式設計
　　1.一審簡易程序機構的設置。撤銷基層法院的行政審判庭，在地級市設立行政法院作為專門法院受理適用普通程序的一審行政案件，其性質仍屬普通法院；市行政法院在各縣、區(qū)及人口較多的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設若干派出行政法庭，主要審理簡易行政案件（根據(jù)情況，也可受理普通行政案件）。2.二審救濟機制簡易程序機構的設置�？紤]方便上訴，省高院可按區(qū)域（一般以2至3個地級市為宜）設立行政上訴法庭，受理所有簡易行政上訴案件。二審上訴的簡易案件審理期限為15日，并原則上采取書面審理。
　　　�。ㄈ�）關于訴訟構造模式的問題
　　為平衡兩者的訴訟地位和力量，訴訟結構應以職權主義為主、當事人主義為輔，在庭審階段，應采取強式當事人主義、弱式職權主義的構造模式。為充分調動訴訟當事人的積極性，營造訴訟當事人雙方有一個對案件事實和證據(jù)發(fā)表陳述意見和答辨的場所，以體現(xiàn)“兩造對抗”原則，故應采用強式當事人主義。當然，獨任行政法官在必要時，可采取一定職權主義，以引導庭審的順利進行。
　　　�。ㄋ模┲鸩酱_立書面審查制度
　　我國司法審查制度可借鑒歐陸國家的做法，逐步采用“案卷主義”，以體現(xiàn)簡易程序的及時性、效率性，減少當事人的訴累和負擔。
　　　�。ㄎ澹└母锖喴壮绦蚴召M制度
　　在適用簡易程序時，其所征收的訴訟費用應當比普通訴訟程序所收取的費用少。這樣既符合費用收取相當性原則，又可以鼓勵更多的行政相對人選擇適用簡易程序決行，從而有利于提高訴訟效率，擴大簡易程序的解紛功能。
　　綜上，簡易程序設置目的在于提高訴訟效率和經濟效益，實現(xiàn)司法公正，并擴大適用范圍，以期更全面監(jiān)督行政機關依法行政。但適用簡易程序并不意味著行政審判工作可以全盤簡化，如獨任行政法官不得自審自記；不得采取非公開審判；也不得對當事人訴權實行簡化；更不得以任何理由和形式限制或剝奪當事人的訴訟權利，不得限制、剝奪當事人的回避申請權

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