云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)研究

　　一、云南省社會(huì)保障法律制度的立法沿革及其內(nèi)容

　　自建國(guó)以來，云南省社會(huì)保障法律制度取得了重大成就，建立了較為完善的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利以及優(yōu)撫安置制度，為云南經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。云南社會(huì)保障制度的立法進(jìn)程也就是云南進(jìn)步和發(fā)展的歷史見證。?

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保險(xiǎn)制度?

　　1、養(yǎng)老保險(xiǎn)?

　�。�1）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)?

　　我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于1951年，其標(biāo)志是1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。該條例確立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本特點(diǎn)是實(shí)行以企業(yè)作為實(shí)施主體的受益基準(zhǔn)制，企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的籌集、發(fā)放并對(duì)退休人員進(jìn)行管理，職工個(gè)人不繳納任何費(fèi)用。這一制度對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定起過積極的作用。1978年，國(guó)務(wù)院頒布了《安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》，并修訂了《工人退休、退職的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步解決了工人、干部年老退休后基本生活的保障問題。?

　　從80年代中期開始，由于人口老齡化過程加劇，加之企業(yè)改革實(shí)行以自負(fù)盈虧為主的經(jīng)濟(jì)政策，傳統(tǒng)的養(yǎng)老制度已不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，國(guó)家于1986年對(duì)企業(yè)用工制度進(jìn)行了重大改革，建立了勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該制度規(guī)定：勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老基金由企業(yè)按勞動(dòng)合同制工人工資總額的15％繳納，勞動(dòng)合同制工人按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3％繳納。云南省為順應(yīng)這一潮流，于1986年開始了以養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，并使全省127個(gè)縣市都實(shí)現(xiàn)了縣、市級(jí)社會(huì)統(tǒng)籌。?

　　1991年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》，明確規(guī)定實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌，并在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。統(tǒng)籌制的確立，提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)金的社會(huì)化程度，在一定范圍內(nèi)解決了不同企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問題，具有一定的進(jìn)步性。云南省為貫徹這一決定，于1993年頒布了《云南省企業(yè)職工個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)暫行辦法》和《云南省企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，并于1994年頒布了《云南省退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)改革辦法》。其主要內(nèi)容是：第一，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；第二，形成多渠道的費(fèi)用籌集機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、單位和個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)；第三，確立了“以支定收，略有節(jié)余，留有部分積累”的原則，改變養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的做法。?

　　1995年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的原則，并提出了兩種具體的實(shí)施辦法。云南省根據(jù)其精神，于同年頒布了《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》、《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》和《云南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》；并于1996年頒布了《云南省私營(yíng)企業(yè)業(yè)主、雇員、個(gè)體工商戶養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，在全省推行以社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)新辦法，使改革取得了突破性進(jìn)展。?

　　1997年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的決定》；1999年1月，又頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，確立了目前中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。云南省于1997年頒布《云南省實(shí)施統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定》；1998年頒布《云南省實(shí)施統(tǒng)一的＜企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定＞實(shí)施細(xì)則、《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行辦法》及《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施收支兩條線管理暫行規(guī)定》；2000年頒布《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例實(shí)施辦法》，從而確立起了云南省現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。其主要內(nèi)容是：第一，完善了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的辦法；第二，完成了統(tǒng)一制度的并軌，實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌和駐滇中央行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)向地方的順利移交；第三，將覆蓋范圍擴(kuò)大到云南省行政區(qū)域內(nèi)的七類用人單位和從業(yè)人員；第四，將基金收繳改為稅務(wù)代征，實(shí)施收支兩條線管理；第五，規(guī)定不同企業(yè)性質(zhì)和地區(qū)按不同的費(fèi)率繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)比例為上年度本單位工資總額的18％－29％；第六，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，個(gè)人帳戶按本人繳費(fèi)基數(shù)的11％記入，其中，職工本人繳費(fèi)全部記入個(gè)人帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入；第七，改變了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)辦法；第八，設(shè)置了養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，根椐工資增長(zhǎng)和生活費(fèi)用的提高，定期增加養(yǎng)老金；第九，實(shí)行養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放。

　　（2）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)?

　　我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村老人養(yǎng)老保險(xiǎn)主要靠子女贍養(yǎng)，對(duì)缺乏或喪失勞動(dòng)能力、沒有生活來源的老人則采取分散供養(yǎng)、集體供應(yīng)、統(tǒng)籌供養(yǎng)、劃定供養(yǎng)田組織代耕的辦法，實(shí)施五保；集體供養(yǎng)確有困難的，由國(guó)家給予臨時(shí)或定期救濟(jì)，以保障他們的基本生活。?

　　隨著改革的深入，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐步趨向小型化以及人口的老齡化，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的面小單一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1991年，國(guó)務(wù)院決定由民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。1992年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老作出了規(guī)定。其主要內(nèi)容是：明確了該辦法適用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的組成、保險(xiǎn)期限以及養(yǎng)老待遇，并對(duì)一些特殊情況和養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理進(jìn)行了規(guī)定。云南省依據(jù)中央的精神，從1991年開始在云南部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)工作。1992年，云南省發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，正式建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。?

　　1999年，云南省頒布了《云南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，完善了云南省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其主要內(nèi)容是：第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋云南省行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村籍義務(wù)兵、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘干部等非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村從業(yè)人員；第二，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納以個(gè)人交納為主，單位補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持。凡年滿18歲以上、未滿60周歲的農(nóng)村從業(yè)人員，可以繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其所在單位還應(yīng)給予不低于其參保數(shù)額的20％的補(bǔ)助；第三，參保人自年滿60周歲的次月開始領(lǐng)取保險(xiǎn)金，領(lǐng)取數(shù)額按照參保人個(gè)人帳戶中養(yǎng)老保險(xiǎn)積累總額確定。?

　　2、醫(yī)療保險(xiǎn)?

　　1951年政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1952年頒布的《公費(fèi)醫(yī)療制度》，確立了我國(guó)傳統(tǒng)的醫(yī)療保障模式。即國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療制度，其工作人員的診療、藥品、住院費(fèi)用由國(guó)家撥款支付；國(guó)有企業(yè)單位則實(shí)行勞保醫(yī)療制度，其職工的醫(yī)療費(fèi)用由企業(yè)按工資總額的一定比例提取福利費(fèi)支付。傳統(tǒng)的醫(yī)療制度雖在一定程度上對(duì)保障職工健康起到了積極作用，但也存在諸多弊端，如國(guó)家和企業(yè)包攬的費(fèi)用過多，使財(cái)政不堪重負(fù)，醫(yī)療費(fèi)用的浪費(fèi)嚴(yán)重等。為此，國(guó)家自80年代開始對(duì)醫(yī) 療制度進(jìn)行改革，并于1993年提出了建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的構(gòu)想。1994年國(guó)務(wù)院首先在鎮(zhèn)江市和九江市進(jìn)行試點(diǎn)，云南省的曲靖市和開遠(yuǎn)市于1996年被列入試點(diǎn)范圍。1998年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出從1999年開始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行

城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，以取代原來的公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神，云南省于1999年頒布了《云南省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》和《云南省城鎮(zhèn)職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》；2001年頒布了《云南省省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施辦法》。其主要內(nèi)容是：第一，將覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及民辦非企業(yè)單位；第二，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌；第三，基本醫(yī)療費(fèi)用由用人單位和職工共同繳納，并確立了用人單位和職工的繳費(fèi)比例。用人單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率為本單位上年度職工月平均工資總額的5％－8％，職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率為本人上年度月平均工資收入的2％。繳費(fèi)率隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作相應(yīng)調(diào)整；第四，建立基本醫(yī)療統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶，規(guī)定劃入個(gè)人帳戶的比例為統(tǒng)籌地區(qū)用人單位繳費(fèi)的30％－35％；第五，實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥店管理；第六，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金進(jìn)行管理和監(jiān)督。?

　　3、失業(yè)保險(xiǎn)?

　　為了解決失業(yè)工人的生活問題，政務(wù)院于1950年頒布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的暫行辦法》；于1952年頒布了《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》及《關(guān)于失業(yè)人員統(tǒng)一登記辦法》。到1956年，基本解決了我國(guó)的失業(yè)問題，可惜由于歷史的原因，這一政策沒有實(shí)現(xiàn)制度化并延續(xù)下來，失業(yè)救濟(jì)被納入了民政部門的社會(huì)救濟(jì)范圍中。?

　　1986年，國(guó)務(wù)院頒布了改革勞動(dòng)制度的四個(gè)“規(guī)定”，對(duì)勞動(dòng)制度進(jìn)行了重大改革，并建立起了我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。為貫徹國(guó)家的規(guī)定，云南省于同年頒布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定＞的補(bǔ)充規(guī)定》，建立起了云南的國(guó)有企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)制度。其基本特點(diǎn)是把救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)結(jié)合起來，在保障失業(yè)職工基本生活穩(wěn)定的基礎(chǔ)上運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)基金組織失業(yè)人員進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，為他們提供再就業(yè)的條件。?

　　1993年，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，重新建立起較為規(guī)范的失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。云南省于1994年頒布了《云南省國(guó)有企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，在很大程度上發(fā)展和完善了國(guó)務(wù)院的《暫行規(guī)定》。具體表現(xiàn)為：首先，擴(kuò)大了覆蓋范圍，以國(guó)有企業(yè)及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位作為基本的實(shí)施范圍，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的合同制工人、供銷社、股份制企業(yè)和外商投資企業(yè)的中方職工、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其次，調(diào)整了失業(yè)基金的征繳比例，將國(guó)務(wù)院《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》中規(guī)定的“基金按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資的1％繳納”，調(diào)整為按工資總額的1％征收；第三，改進(jìn)了失業(yè)救濟(jì)金的計(jì)發(fā)辦法，提高了失業(yè)救濟(jì)金的標(biāo)準(zhǔn)；第四，提高了統(tǒng)籌層次，將縣、市統(tǒng)籌提高到地、市統(tǒng)籌；第五，重新規(guī)范了申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的條件。?

　　隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化及國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使大量失業(yè)職工涌現(xiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。1996年云南省頒布了《云南省國(guó)有企業(yè)富余職工安置辦法》，重點(diǎn)解決國(guó)有企業(yè)富余職工的基本生活問題。此后，云南省于1997年和1998年相繼頒布了《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《云南省失業(yè)職工管理暫行辦法》，以領(lǐng)先于國(guó)務(wù)院相關(guān)立法的速度建立起了本省的失業(yè)保險(xiǎn)法律體系。在黨的十五大精神指引下，國(guó)務(wù)院于1999年1月頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步完善了失業(yè)保險(xiǎn)制度，為失業(yè)保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。此后，為了與國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》相銜接，云南省于1999年6月發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院＜失業(yè)保險(xiǎn)條例＞切實(shí)做好我省失業(yè)保險(xiǎn)工作有關(guān)問題的通知，由此確立了云南省現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度。其主要內(nèi)容是：第一，再次擴(kuò)大了覆蓋范圍；第二，增加了失業(yè)保險(xiǎn)金的來源，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工共同負(fù)擔(dān)，國(guó)家財(cái)政撥付一定的失業(yè)保險(xiǎn)金；第三，提高了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率，規(guī)定用人單位按本單位職工工資額的2％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人按本人工資的1％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；第四，規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)職工按月領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金為云南省政府規(guī)定的各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70％；第五，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)職工的管理，采取“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中登記、分散管理、獎(jiǎng)扶結(jié)合”的管理辦法。?

　　4、工傷保險(xiǎn)?

　　云南省的工傷保險(xiǎn)制度與全國(guó)一樣，源于1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。由于這項(xiàng)制度存在覆蓋面窄、待遇低以及缺乏強(qiáng)制性等諸多弊端，云南省于1992年開始對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行改革，并于1995年頒布了《云南省企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)暫行辦法》。1996年勞動(dòng)部頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》和《職工工傷和職業(yè)病傷殘等級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，開始按社會(huì)保險(xiǎn)方式對(duì)原有的工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。為配合這一規(guī)定，云南省于1997年頒布了《云南省企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)暫行辦法》。其主要內(nèi)容是：第一，明確了工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍是云南省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者；第二，規(guī)定了工傷保險(xiǎn)費(fèi)的繳納由勞動(dòng)行政部門根據(jù)不同行業(yè)、不同企業(yè)傷亡事故風(fēng)險(xiǎn)大小、職業(yè)危害程度不同實(shí)行差別費(fèi)率。企業(yè)按核定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)工資總額的0.5%－1.5%至繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不繳納；第三，建立了工傷和職業(yè)病傷殘鑒定制度；第四，規(guī)定了工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。工傷保險(xiǎn)待遇包括工傷醫(yī)療待遇、工傷津貼和傷殘待遇三種，職工因工負(fù)傷可按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)享受上述待遇；第五，規(guī)定了企業(yè)和職工的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。?

　　5、生育保險(xiǎn)?

　　我國(guó)企業(yè)職工生育保險(xiǎn)制度建立于1951年，即《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》；1955年，政務(wù)院頒布《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的規(guī)定》，建立了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位女工作人員的生育保險(xiǎn)制度。為進(jìn)一步保護(hù)婦女和嬰兒的身體健康，提高民族整體素質(zhì)，國(guó)務(wù)院于1988年頒布了《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的生育保險(xiǎn)制度。為落實(shí)上述規(guī)定，解決云南省企業(yè)之間生育費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，部分企業(yè)中女職工生育的合法權(quán)益得不到保障的矛盾，云南省昆明市政府于1989年發(fā)布了《昆明市女職工生育基金統(tǒng)籌試行辦法》，開始了生育保險(xiǎn)制度的積極探索。1994年，勞動(dòng)部頒布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，提出要按照社會(huì)保險(xiǎn)方式對(duì)企業(yè)職工生育保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，對(duì)生育保險(xiǎn)制度的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式等方面進(jìn)行了規(guī)范。1995年，云南省根據(jù)上述《辦法》，頒布了《云南省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)暫行辦法》，在全省逐步推開了生育保險(xiǎn)制度的改革。改革的核心是將生育保險(xiǎn)基金按照“以支定收，略有儲(chǔ)備”的原則，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，規(guī)定企業(yè)按照工資總額的一定比例向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，建立生育保險(xiǎn)基金并進(jìn)行規(guī)范管理。其主要內(nèi)容是：第一，規(guī)定生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍是云南省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以及與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者；第二，規(guī)定生育保險(xiǎn)費(fèi)的繳納由企業(yè)按其核定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)工資總額的1％繳納，職工個(gè)人不繳納；第三，規(guī)定了女職工所能享受的生育待遇標(biāo)準(zhǔn)。?

　�。ǘ�）社會(huì)救濟(jì)制度

　　1、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)?

　　1994年，國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，對(duì)農(nóng)村中無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人但扶養(yǎng)義

務(wù)人無扶養(yǎng)能力的、無勞動(dòng)能力、無生活來源的老年人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動(dòng)能力等造成生活困難的貧困對(duì)象，采取物質(zhì)幫助、扶貧生產(chǎn)等多種形式來保障他們的基本生活。?

　　2、城市社會(huì)救濟(jì)?

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)上出現(xiàn)了一批破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)和一批失業(yè)、下崗人員，這使得我國(guó)城鎮(zhèn)貧困問題日益突出。1994年，國(guó)家在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要“建立城市居民最低生活保障制度”，保障貧困居民的基本生活。1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，規(guī)定所有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的城市居民都應(yīng)得到救濟(jì)。這項(xiàng)制度為保障貧困人口的基本生活權(quán)益發(fā)揮了積極的作用，被稱為城市居民的最后一道“安全網(wǎng)”。1997年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，進(jìn)一步加大了工作力度。為配合中央的精神，云南省于1998年7月頒布了《云南省城市居民最低生保障制度實(shí)施意見》；1999年頒布了《提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平實(shí)施方案》和《關(guān)于調(diào)整城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》，進(jìn)一步完善了云南省的城市社會(huì)救濟(jì)工作。其主要內(nèi)容是：第一，指明了工作方針和目標(biāo)，規(guī)定云南省地市級(jí)、地區(qū)行署和州政府所在地的城市以及有條件的縣市所在地的鎮(zhèn)要在1998年內(nèi)建立起城市居民最低生活保障制度，其余縣級(jí)市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要在1999年底前建立起這項(xiàng)制度；第二，規(guī)定保障對(duì)象為家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民；第三，規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，并按經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出調(diào)整；第四，規(guī)定了對(duì)家庭收入的核定標(biāo)準(zhǔn)；第五，規(guī)定了對(duì)保障金的審批和發(fā)放程序；第六，規(guī)范了對(duì)保障金的管理。?

　　3、自然災(zāi)害救濟(jì)?

　　為加強(qiáng)和改善抗災(zāi)救災(zāi)工作，云南省政府于1993年11月8日頒布了《云南省抗災(zāi)救災(zāi)暫行規(guī)定》，明確界定了自然災(zāi)害的范圍、抗災(zāi)救災(zāi)的含義，提出了抗災(zāi)救災(zāi)的基本方針、原則和要求，明確了各部門在抗災(zāi)救災(zāi)中的具體職責(zé)和抗災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)和物資籌集的渠道、省級(jí)政府和部門對(duì)特大災(zāi)、大災(zāi)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍。這一規(guī)定的發(fā)布及施行，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范云南這個(gè)多災(zāi)、連災(zāi)省份的抗災(zāi)救災(zāi)工作，起到了重要作用。?

　�。ㄈ�）優(yōu)撫安置制度?

　　建國(guó)以來，云南的優(yōu)撫安置得到了加強(qiáng)，有力地促進(jìn)了云南邊防的鞏固和社會(huì)的穩(wěn)定。1980年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《革命烈士褒揚(yáng)條例》，規(guī)范了對(duì)革命烈士的優(yōu)撫待遇。1981年10月，國(guó)務(wù)院、中央軍委頒布了《關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行規(guī)定》，1983年1月又頒布了《關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，對(duì)軍隊(duì)干部的養(yǎng)老及休養(yǎng)作了規(guī)定。1984年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)兵役法》，其中規(guī)定了對(duì)現(xiàn)役軍人和退役軍人的安置。1987年頒布了《退伍義務(wù)兵安置條例》，界定了退伍義務(wù)兵的范圍以及安置辦法。云南省根據(jù)其精神，結(jié)合云南的實(shí)際，于1988年10月頒布了《云南省＜退伍義務(wù)兵安置條例＞實(shí)施細(xì)則》，這個(gè)實(shí)施細(xì)則體現(xiàn)了兩個(gè)特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了改革精神；二是體現(xiàn)了對(duì)少數(shù)民族和婦女的照顧。1988年國(guó)務(wù)院又頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，規(guī)定了對(duì)死亡撫恤和傷殘撫恤的優(yōu)待辦法。1997年民政部頒布了《傷殘撫恤管理暫行辦法》。1998年7月，云南省發(fā)布了《云南省擁軍優(yōu)屬規(guī)定》，使云南省的擁軍優(yōu)屬工作走上了法制化的軌道，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的雙擁優(yōu)撫工作。1998年7月，云南省還頒布了《云南省義務(wù)兵家屬優(yōu)待規(guī)定》，保障了對(duì)義務(wù)兵家屬的優(yōu)待，并對(duì)優(yōu)待金的籌集和管理作出了規(guī)范，標(biāo)志著云南省義務(wù)兵家屬優(yōu)待工作走上了法制化軌道。?

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)福利制度?

　　1990年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，對(duì)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人平等地充分參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果提供了法律基礎(chǔ)。1991年12月頒布了《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》，對(duì)收養(yǎng)孤兒作出了規(guī)定。1992年，云南省民政廳頒布了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，使敬老院的管理工作有了法律依據(jù)。1997年云南省頒布了《云南省按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》，對(duì)殘疾人的就業(yè)提供了法律保障。

　　二、云南省社會(huì)保障法制建設(shè)取得的成績(jī)及存在的問題

　　50多年來，歷經(jīng)多少曲折、徘徊，云南省的社會(huì)保障法制建設(shè)走過了一個(gè)從無到有、從低層次到高水平的不斷改革與完善的路程，取得了不斐的成績(jī)。特別是在“九五”期間，云南省人大常委會(huì)、云南省人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的決定和條例，結(jié)合省情，制定并頒布了一系列的地方性法規(guī)和規(guī)章，初步建立起了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城市居民最低生活保障制度為框架的社會(huì)保障法律制度，使我省的社會(huì)保障法律體系日漸完善。但同時(shí)我們也應(yīng)清醒地看到，由于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度實(shí)行的時(shí)間還不長(zhǎng)，還有待時(shí)間的考驗(yàn)等原因，我省的社會(huì)保障法制建設(shè)中存在的問題和困難還不少。

　　?（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)取得的成績(jī)及存在的問題?

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系中最為重要的一個(gè)組成部分，經(jīng)過多年的探索和努力，云南省的養(yǎng)老保險(xiǎn)取得了明顯的成績(jī)，主要有：?

　　1、覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，參保人數(shù)不斷增加。養(yǎng)老保險(xiǎn)最初僅覆蓋了國(guó)有企業(yè)及其職工，1995年開始即擴(kuò)大到城鎮(zhèn)不同所有制企業(yè)及其職工，以及個(gè)體工商戶。從2000年11月起，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、自收自支事業(yè)單位及其職工也納入了養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)逐年增加，1996底，全省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為179.5萬人。到2001年6月底，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的人數(shù)已達(dá)254.02萬人，增長(zhǎng)了41.52%.???

　　2、基金統(tǒng)籌層次不斷提高。從縣級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展到地級(jí)統(tǒng)籌，1998年4月又順利上升到省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)行了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金的省級(jí)社會(huì)統(tǒng)籌。?

　　3、養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放率不斷提高。截止2000年底，全省共有128個(gè)縣市實(shí)行了養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放，社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到了96%，比1998年81%的社會(huì)化發(fā)放率增加了15個(gè)百分點(diǎn)。

　　4、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)得以鞏固，到2000年底，全省共有14個(gè)地州市、105個(gè)縣、1196個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8913個(gè)村、1598個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，共有136萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，已陸續(xù)有6000余人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。??

　　雖然我省的養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但也存在著一些問題：?

　　1、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍不夠廣泛，只覆蓋了企業(yè)及其職工、自收自支事業(yè)單位及其職工，以及離退休人員，其他事業(yè)單位及其職工均未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。此外，一些已被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的用人單位卻不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，特別是私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶。例如，馬關(guān)縣至2000年7月底只有24名個(gè)體工商戶戶主和2名私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占全縣個(gè)體工商戶從業(yè)人員總?cè)藬?shù)的0.5%和私

營(yíng)企業(yè)從業(yè)總?cè)藬?shù)的0.4%.??
??2、參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%.而云南省是將全省16個(gè)地州市和6個(gè)行業(yè)劃分為5個(gè)費(fèi)率檔次繳費(fèi)，即分別為工資總額的18%、20%、23%、25%、29%.繳費(fèi)比例最高的地區(qū)和行業(yè)比國(guó)家規(guī)定的繳費(fèi)比例整整高出了9個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于這些地區(qū)和行業(yè)的企業(yè)來說，它們除了參加養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還要參加醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等保險(xiǎn)項(xiàng)目，其負(fù)擔(dān)之重可想而知。

　　3、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳難度增大，支出增多，滾存節(jié)余減少。以文山州為例，該州2000年共征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)5272萬元，共支出5540萬元，收支缺口268萬元，全州累計(jì)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)1066萬元，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存積余僅為4387萬元。究其原因，一是部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，長(zhǎng)期拖欠職工工資，更無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這是企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的直接原因。二是離退休人員增長(zhǎng)過快，2001年上半年我省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員已達(dá)到69.82萬人，比1996年的40.79萬人增加了71.17%.三是法制還不健全，一些有能力繳費(fèi)的企業(yè)不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的有意欠繳、拒繳養(yǎng)老保險(xiǎn)和瞞報(bào)工資總額，這些違法行為得不到有效懲治。《云南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》對(duì)不繳費(fèi)的單位只規(guī)定了“加收2‰的滯納金”以及“處以2%以下的罰款”，這對(duì)拒絕參保的拖欠企業(yè)來說，仍然缺少有效的約束力。?

　　4、養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理及監(jiān)督作出了規(guī)定，但卻從未涉及基金的運(yùn)營(yíng)問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值沒有得到明確的法律保障，這無疑對(duì)緩解我省養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的壓力，確保離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放是不利的。?

　�。ǘ�）失業(yè)保險(xiǎn)取得的成績(jī)及存在的問題?

　　近年來，隨著企業(yè)改革的深化，技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，失業(yè)職工人數(shù)迅猛增長(zhǎng)。云南省相繼出臺(tái)了一系列失業(yè)保險(xiǎn)方面的法規(guī)和政策，對(duì)保障失業(yè)職工的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)發(fā)揮了較大的作用，也取得了不俗的成績(jī)。?

　　1、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)逐年增加。云南省失業(yè)保險(xiǎn)制度建立之初，只覆蓋了國(guó)有企業(yè)及其職工，此后逐步擴(kuò)大到不同所有制企業(yè)、所有事業(yè)單位及其職工，社會(huì)團(tuán)體及其專職人員，民辦非企業(yè)單位及其職工、機(jī)關(guān)單位的工勤人員等。隨著覆蓋范圍的擴(kuò)大，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員也不斷增加，1996年末，全省參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工為135.5萬人，到了2001年6月底，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)已達(dá)196萬人，比1996年增加了44.65%.?

　　2、增加了失業(yè)保險(xiǎn)基金的來源渠道，確定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位與職工共同負(fù)擔(dān)。在1998年《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施以前，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。1998年以后，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)改由用人單位與職工共同繳納，減輕了用人單位的負(fù)擔(dān)。?

　　3、不斷調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，以保證失業(yè)職工都能通過失業(yè)保險(xiǎn)得到相應(yīng)的生活保障�！　　　�1994年，云南省發(fā)放的失業(yè)救濟(jì)金最低標(biāo)準(zhǔn)為65元，最高標(biāo)準(zhǔn)為85元；到1996年調(diào)整為最低標(biāo)準(zhǔn)85元，最高標(biāo)準(zhǔn)102元。1999年，云南省又規(guī)定，從7月1日起將失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金及領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再提高30%.?我省的失業(yè)保險(xiǎn)固然取得了不小的成就，但同時(shí)也存在著一些問題：?

　　1、立法滯后。早在國(guó)務(wù)院頒布全國(guó)性的失業(yè)保險(xiǎn)條例之前，云南省人大常委會(huì)便于1997年12月3日審議通過了《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》，從這點(diǎn)上說，云南省的失業(yè)保險(xiǎn)立法當(dāng)時(shí)是走在了前列。但在1999年1月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)全國(guó)的企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)作出了規(guī)范以后，云南省卻沒有及時(shí)地對(duì)我省的《條例》進(jìn)行相應(yīng)的修改，僅僅是由省政府辦公廳于1999年6月8日下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院〈失業(yè)保險(xiǎn)條例〉切實(shí)做好我省失業(yè)保險(xiǎn)工作有關(guān)問題的通知》，對(duì)不相符的地方作了暫時(shí)規(guī)定。這無疑在立法上滯后了。?

　　2、失業(yè)職工享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇沒有與其貢獻(xiàn)相聯(lián)系。根據(jù)《云南省企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》第16條的規(guī)定，失業(yè)職工享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的期限以本人工作時(shí)間長(zhǎng)短來確定，連續(xù)工作時(shí)間越長(zhǎng)，失業(yè)后領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間也相對(duì)越長(zhǎng)，而不是貫徹“待遇與貢獻(xiàn)掛鉤”的原則，以繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短為依據(jù)確定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限，這樣做不利于調(diào)動(dòng)職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性。

　　3、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由勞動(dòng)就業(yè)機(jī)構(gòu)征繳，籌資手段軟化，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)欠費(fèi)金額龐大。如99年度劍川縣失業(yè)保險(xiǎn)基金欠費(fèi)單位達(dá)19家，金額達(dá)35405.83元，其中歷年欠費(fèi)單位有6家，金額達(dá)3885元。2000年度欠費(fèi)單位達(dá)35家，金額為85125元。

　　??4、部分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效果不佳。近年在開展失業(yè)保險(xiǎn)的過程中，逐漸出現(xiàn)了重基金收繳而輕基金應(yīng)用的傾向，部分地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效果不佳。例如，文山縣1998年全年共征收失業(yè)保險(xiǎn)金36.8萬元，實(shí)際支出786元，基金運(yùn)用僅占當(dāng)年征收基金總數(shù)的0.9%.失業(yè)保險(xiǎn)功能沒有得到完全的發(fā)揮，由此帶來的問題是，一方面使已經(jīng)參加失業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)和職工按期繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性受到影響；另一方面又動(dòng)搖了決策部門建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度的決心。?

　�。ㄈ�）醫(yī)療保險(xiǎn)取得的成績(jī)及存在的問題?

　　從50年代初期開始，云南省就一直實(shí)行職工公費(fèi)和勞保醫(yī)療制度，直至1999年8月20日省政府通過《云南省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，才意味著公費(fèi)醫(yī)療已成為歷史，我省的醫(yī)療保險(xiǎn)改革進(jìn)入了實(shí)施階段。截止2001年6月底，全省已有15個(gè)地州市11個(gè)地級(jí)單位和96個(gè)縣市區(qū)按新的醫(yī)改方案啟動(dòng)實(shí)施。目前，我省絕大多數(shù)啟動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)的地縣運(yùn)行平穩(wěn)。新的醫(yī)療保險(xiǎn)較原來的公費(fèi)和勞保醫(yī)療制度有了明顯的進(jìn)步。

　　?1、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大。原來的公費(fèi)、勞保醫(yī)療制度，僅限于行政事業(yè)單位和國(guó)有及部分集體企業(yè)的職工，而現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)則覆蓋了機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工、退休人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織今后也將逐步納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。?

　　2、明確了醫(yī)療保險(xiǎn)基金的籌集渠道。以前公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政撥付，人均經(jīng)費(fèi)定額隨財(cái)政收支變化而“浮動(dòng)”，尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的原則，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方分別按比例繳納，使醫(yī)療保險(xiǎn)有了穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)，又能改變過去醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)過快，浪費(fèi)嚴(yán)重，醫(yī)院開人情方、職工“一人看病，全家吃藥”等現(xiàn)象。?

　　3、逐步形成了多層次的職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)是以“低水平、廣覆蓋”為主要原則，對(duì)一些患病機(jī)率高的特殊群體沒有給予過多的考慮，因此，在實(shí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)之外，云南省還同時(shí)實(shí)行職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)患大病的職工的就醫(yī)給予充分的保障。?

　　我省的醫(yī)療保險(xiǎn)改革至今已經(jīng)取得了初步的成效，但由于實(shí)施時(shí)間還不長(zhǎng)，存在一些問題在所難免：?

　　1、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳，征繳措施不力導(dǎo)致欠費(fèi)嚴(yán)重。2001年上半年全省應(yīng)繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)4.27億元，實(shí)際征繳3.47億元，收繳率僅為81.3%.基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)收繳不足將嚴(yán)重制約醫(yī)療保險(xiǎn)金的發(fā)放。????

　　2、實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)后，職工的醫(yī)療費(fèi)需個(gè)人自付的比例較以往偏高，例如，昆明市城鎮(zhèn)職工發(fā)生的住院基本醫(yī)療費(fèi)如在統(tǒng)籌起付標(biāo)準(zhǔn)以上1萬元以下的，在職人員個(gè)人自付比例為15%.比例提高有可能會(huì)導(dǎo)致部分人群貧困。?

　　3、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的確定缺乏透明度。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部等三個(gè)部門發(fā)布的《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要根據(jù)參保人的選擇意向確定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而且，參保人可在1年后提出更改要求。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)僅單方面由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門進(jìn)行資格認(rèn)證，不向社會(huì)征求意見，參保人員對(duì)這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)態(tài)度的反映根本不能體現(xiàn)。

　　（四）社會(huì)救濟(jì)取得的成績(jī)及存在的問題?

　　城市居民最低生活保障制度是極為重要的一種社會(huì)救濟(jì)，1998年7月21日，云南省政府發(fā)布了《云南省城市居民最低生活保障制度實(shí)施意見》，決定在我省建立城市居民最低生活保障制度。經(jīng)過兩年多的努力，我省的城市居民最低生活保障制度已經(jīng)取得了一定的成績(jī)。截止2001年9月底，全省共有144515人享受城市居民最低生活保障，位居全國(guó)中等水平。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也隨著工資的增長(zhǎng)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，從1999年7月開始提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)30%.?

　　最低生活保障制度的實(shí)施，為解決我省城鎮(zhèn)困難居民的基本生活，確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用，但它存在的一些問題也不容忽視：?

　　1、立法滯后。國(guó)務(wù)院已于99年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，而云南省沒有及時(shí)地制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，仍然還在根據(jù)省政府98年7月發(fā)布的《云南省城市居民最低生活保障制度實(shí)施意見》執(zhí)行最低生活保障制度，立法速度跟不上實(shí)際需要。?

　　2、還有一部分應(yīng)該享受最低生活保障的人員尚未納入低保范圍。以昆明市為例，據(jù)2001年9月初步調(diào)查，昆明市應(yīng)納入低保范圍的人員有72216人，目前仍未納入低保范圍的還有53370人，比例高達(dá)73.9%，尤其是把國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工家庭排斥在低保之外，有相當(dāng)一部分生活困難的城市居民沒有得到救助。

  ?3、最低生活保障制度的配套措施尚未健全�！对颇鲜〕鞘芯用褡畹蜕�活保障制度實(shí)施意見》中有關(guān)配套措施的規(guī)定含糊、不具體，且過于單一。湖南、湖北等省的一些城市實(shí)行的配套措施有多種，包括優(yōu)惠供應(yīng)糧食及其他生活必需品、減免住房租金、減免醫(yī)療費(fèi)用、減免學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)等等。而云南省只是籠統(tǒng)規(guī)定有關(guān)部門要在政策允許、力所能及的情況下對(duì)保障對(duì)象給予必要的照顧以及對(duì)自謀職業(yè)者給予必要的扶持和政策優(yōu)惠，缺乏具體的措施支持。?

　　三、完善云南省社會(huì)保障法制建設(shè)的思考?

　　云南省的社會(huì)保障法制建設(shè)為我省社會(huì)保障體系的建立和相關(guān)措施的施行提供了法律的堅(jiān)實(shí)后盾，同時(shí)，也是我省建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提和進(jìn)行西部大開發(fā)的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)加入WTO后經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加大和社會(huì)保障改革的不斷深入，我省的社會(huì)保障法律制度凸顯出自身諸多的欠缺和不足，如前所述的許多問題亟待解決。結(jié)合我省的實(shí)際情況，參考兄弟省份及西方福利國(guó)家改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們對(duì)我省社會(huì)保障法制的進(jìn)一步完善提出以下的思考。?

　�。ㄒ唬┘涌炝⒎ú椒�，形成法律體系。?

　　獲得社會(huì)保障是憲法賦予公民的權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，完善立法是第一步。從國(guó)際慣例看，“國(guó)家立法，強(qiáng)制執(zhí)行”，是社會(huì)保障的本質(zhì)特征。這說明要建立完備的社會(huì)保障制度必須以龐大的法律體系為依托。歐洲大部分高福利國(guó)家早在十八世紀(jì)就已頒布了社會(huì)保障的相關(guān)法案。以著名的福利國(guó)家瑞典為例，從十九世紀(jì)中葉至今，瑞典政府先后頒布了多達(dá)40余部的社會(huì)保障法律，而與之相配套的法規(guī)更是不計(jì)其數(shù)�！皬膿u籃到墳?zāi)埂钡娜鸬渖鐣?huì)保障模式正是以這些詳盡、有效的立法為支撐，而最終成為了福利國(guó)家的典范。?

　　我國(guó)的社會(huì)保障改革，是自上而下進(jìn)行的。從改革伊始，國(guó)家就多以政策、文件等形式推行各項(xiàng)措施，社會(huì)保障的相關(guān)行政法規(guī)都為數(shù)不多，法律更是至今還未出臺(tái)。而云南省的社會(huì)保障立法從全國(guó)范圍看又顯得更為滯后。立法的滯后使社會(huì)保障處于無法可依的被動(dòng)局面，給改革措施的具體實(shí)施帶來一系列問題。在社會(huì)保障改革措施與體制建設(shè)方面，出現(xiàn)了政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一，各行其是；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌管理不規(guī)范，資金挪移的現(xiàn)象屢禁不止；籌資手段軟化，拖延欠費(fèi)的情況難以遏制；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺。另一方面，由于沒有法律，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)及受保人之間的糾紛主要通過協(xié)商辦法解決，或者借助政府有關(guān)部門的執(zhí)行力量。這樣，大大削弱了工作的力度�？梢�，從國(guó)家到地方，社會(huì)保障的立法滯后均已成為制約其改革進(jìn)程的不容忽視的因素。加快立法的呼聲日益高漲，建立社會(huì)保障法律體系的情勢(shì)刻不容緩�！　∈紫�，盡快出臺(tái)適應(yīng)我省實(shí)際情況的《云南省社會(huì)保障條例》。國(guó)家雖還未出臺(tái)《社會(huì)保障法》，但我省可率先制定地方法規(guī)。這樣既可解我省社會(huì)保障無法可依的燃眉之急，又可為制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律積攢實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而此法訂立的規(guī)則宜粗不宜細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)宜低不宜高。一方面是因?yàn)樵颇系胤椒ㄒ?guī)的出臺(tái)，首要任務(wù)是提供解決地方社會(huì)保障法律糾紛的基本原則和立法精神，而更為詳細(xì)的規(guī)定則需要長(zhǎng)期的實(shí)踐和總結(jié)后，在以后的立法中逐步體現(xiàn)。另一方面社會(huì)保障的保障標(biāo)準(zhǔn)具有剛性，也就是易升難降。一開始把保障水平訂得很高，以后的改革承受的社會(huì)壓力就會(huì)越大。云南省本身就處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，貧困人口眾多。在訂立本省的保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能與其他省份互相攀比，而應(yīng)綜合分析具體情況，制定符合我省實(shí)情的保障水平。?

　　其次，立法的重點(diǎn)在于從法律角度規(guī)范我省的社會(huì)保障體系。一個(gè)規(guī)范的法律體系首先應(yīng)當(dāng)涵蓋法律的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此，我省的社會(huì)保障立法應(yīng)重點(diǎn)解決這樣幾個(gè)問題：在部門法中確認(rèn)公民擁有享受社會(huì)保障的權(quán)利；規(guī)定違反社會(huì)保障法律制度的法律責(zé)任（可以包括民事責(zé)任和刑事責(zé)任），從法律的角度根本遏制諸如挪用保險(xiǎn)基金、拒不參保等行為；建立法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)社保制度的實(shí)施運(yùn)行、社�；�金的運(yùn)營(yíng)操作、社保費(fèi)用的發(fā)放領(lǐng)取進(jìn)行專門的監(jiān)督。?

　　3?立法應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化。從法律體系看，社會(huì)保障法是社會(huì)法律體系中的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，在立法過程中應(yīng)注意其自身的系統(tǒng)化、配套化。所以，立法的目標(biāo)是建立以《云南省社會(huì)保障條例》為中心的、從省會(huì)到地方的社會(huì)保障法律體系。這一體系還應(yīng)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、公積金制度、社區(qū)服務(wù)等廣泛的社會(huì)保障法規(guī)。

　　?（二）擴(kuò)充就業(yè)機(jī)會(huì)，開展就業(yè)服務(wù)?

　　失業(yè)問題是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。目前，國(guó)有企業(yè)的改制，富余人員的分流帶來了大量的下崗人員，他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭�業(yè)人員流向社會(huì)。我省目前已進(jìn)

入改革開放以來的第三次失業(yè)周期，失業(yè)率在不斷攀升，大量人員下崗失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2001年6月末我省城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員6.7萬人，其中長(zhǎng)期失業(yè)者占85.1%.城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.7%.同時(shí)，2001年全省共有221戶國(guó)有企業(yè)實(shí)施了下崗分流，到2001年6月末全省國(guó)有企業(yè)下崗職工共6.44萬，下崗職工再就業(yè)率只有13.3%.大量的失業(yè)人員依靠領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金和和下崗職工基本生活保障費(fèi)維持生活。而失業(yè)救濟(jì)畢竟是短期的，是“輸血”性質(zhì)而非“造血”性質(zhì)的生活救濟(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看失業(yè)保險(xiǎn)基金無法根本解決失業(yè)職工的救濟(jì)問題，與失業(yè)救濟(jì)相比，充分就業(yè)對(duì)勞動(dòng)者乃至對(duì)社會(huì)更具積極意義。因此，能夠真正有效解決或緩解失業(yè)問題的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)是以救濟(jì)為手段，以促進(jìn)失業(yè)職工再就業(yè)為目的的綜合制度。?

　　在促進(jìn)再就業(yè)方面，瑞典一直是各國(guó)的典范。在與資本主義周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的長(zhǎng)期抗衡過程中，瑞典一直保持了較低的失業(yè)率和較為穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境。雖然我省失業(yè)問題的實(shí)際情況和社會(huì)背景與瑞典大相徑庭，但是瑞典政府在增加就業(yè)機(jī)會(huì)和開展就業(yè)服務(wù)方面實(shí)施的大量行之有效的舉措是值得我們借鑒的。

　　?首先，舉辦以工代賑的公共工程。瑞典的失業(yè)救濟(jì)工程是通過政府舉辦如城市建筑、自然環(huán)境保護(hù)、造林等公共工程，為失業(yè)的勞動(dòng)者提供暫時(shí)性就業(yè)。這項(xiàng)工程既為在公開市場(chǎng)上難以找到工作的老者、殘疾人和難民服務(wù)，同時(shí)也為參加就業(yè)培訓(xùn)、接受職業(yè)咨詢的人提供工作實(shí)踐機(jī)會(huì)。在我省，也可以開展類似的工程。工程的項(xiàng)目以自然環(huán)境保護(hù)、植樹造林為宜。這是因?yàn)橐环矫娲祟惞こ痰馁Y金募集相對(duì)容易。有國(guó)家的專項(xiàng)撥款（如滇池排污治理工程），還可以爭(zhēng)取海內(nèi)外的捐款、基金。另一方面，這些工程大部分的工作技術(shù)要求不高，適宜于下崗工人操作。最后，該項(xiàng)工程的實(shí)施不僅能為失業(yè)人員提供工作機(jī)會(huì)，還有利于云南“旅游大省”的環(huán)境保護(hù)，可謂一舉兩得。

　　其次，再就業(yè)培訓(xùn)。在瑞典，失業(yè)培訓(xùn)是免費(fèi)的，而且參加者可以得到一筆相當(dāng)于失業(yè)救濟(jì)金的培訓(xùn)補(bǔ)助。25歲以下的人還能得到一筆補(bǔ)助性貸款，以使他們進(jìn)入正規(guī)的學(xué)校培訓(xùn)。瑞典的年度研究報(bào)告顯示，大多數(shù)參加者自始至終完成了培訓(xùn)。其中65%～75%的經(jīng)過專門培訓(xùn)的人，6個(gè)月內(nèi)均在公開市場(chǎng)上找到了工作。失業(yè)人員如此高的再就業(yè)率，與他們?cè)倬蜆I(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量是分不開的。當(dāng)?shù)氐呐嘤?xùn)中心與正規(guī)學(xué)校相差無幾，而且與市場(chǎng)有緊密聯(lián)系，能夠適應(yīng)甚至預(yù)期勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求。這就避免了受訓(xùn)人員的再就業(yè)的盲目性，提高了就業(yè)率。有鑒于此，我省要提高下崗職工的再就業(yè)率，提高再就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量無疑是最為有效的方法。?

　　最后，開展就業(yè)服務(wù)。就業(yè)服務(wù)實(shí)際上是職業(yè)介紹性的工作，具體內(nèi)容包括向求職者提供空缺職位，與雇主聯(lián)系，及時(shí)登記空缺職位變化情況，指導(dǎo)殘疾人、老年人和年輕人就業(yè)以及定期發(fā)布職位空缺信息等。瑞典全國(guó)有300家就業(yè)辦公室，它是公共部門的一部分，免費(fèi)提供報(bào)紙、電話、咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政。實(shí)際證明，就業(yè)服務(wù)在匹配求職者和職位空缺方面大有裨益。在瑞典，有相當(dāng)多的失業(yè)者就是通過就業(yè)服務(wù)而再就業(yè)的。在我國(guó)，也有很多行之有效的就業(yè)服務(wù)。如大連市創(chuàng)立的勞動(dòng)代理中心。這一機(jī)構(gòu)專門面向自謀職業(yè)的下崗職工，實(shí)行勞動(dòng)代理制，解決其后顧之憂。在勞動(dòng)代理服務(wù)中心，檔案保管、就業(yè)服務(wù)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、代繳保險(xiǎn)、職稱評(píng)定、身份證等都有專人管理。如果自謀職業(yè)者到退休年齡，可以代辦退休手續(xù)。從1998年8月大連市勞動(dòng)局代理服務(wù)中心成立以來，已有35800名自謀職業(yè)的下崗職工申請(qǐng)勞動(dòng)代理。云南省也有同樣的機(jī)構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年末我省的再就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)已有2073個(gè)。但下崗職工反映，這些機(jī)構(gòu)普遍信息滯后，提供的工作類別單一，工作待遇偏低。下崗職工往往更愿意通過親戚、朋友找工作，而大量的再就業(yè)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。所以，我省的再就業(yè)服務(wù)必須再上新臺(tái)階，不僅僅求數(shù)量，更要求質(zhì)量。再就業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)分析、緊密與用人單位的聯(lián)系、熟悉求職人員的特長(zhǎng)，真正扮演好匹配求職者與職位空缺的中介角色。?

　�。ㄈ�）增加配套措施，扶助弱勢(shì)人群?

　　社會(huì)保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，最低生活保障制度是“最后一道安全網(wǎng)”。而作為一種“輸血式”的救濟(jì)方式，最低生活保障僅僅對(duì)經(jīng)過層層救助后仍處于特困階段的貧困居民起“兜底”的作用，不能從根本上解決貧困問題。最低生活保障制度的實(shí)施應(yīng)以其他社會(huì)保障方式為前提，同時(shí)輔以必要的配套措施。

　　?首先，提供廉租房。香港是我國(guó)最早向貧困人口提供廉租房的地區(qū)。由政府出資修建住房，以低廉的價(jià)格租給住房條件差又無法承擔(dān)正常租房費(fèi)用的市民居住。今年10月，北京也開始實(shí)施廉租房計(jì)劃。與香港不同的是，房屋由擁有閑置房的市民自愿提供。這些房屋被低價(jià)出租后，房主可到相關(guān)部門領(lǐng)取相當(dāng)于市場(chǎng)租金和實(shí)際租金差額的補(bǔ)貼。根據(jù)我省的實(shí)際情況，采用北京市的做法較為適宜。

　　?其次，減免相關(guān)費(fèi)用。對(duì)于貧困人口來說，最低生活保障只能滿足他們最低的生活需要，也就是只能解決溫飽問題，而就醫(yī)、教育根本無法企及。西方國(guó)家對(duì)于貧困人群有諸多優(yōu)待，從免費(fèi)就醫(yī)、免費(fèi)入學(xué)到免費(fèi)乘車、免費(fèi)食宿。我國(guó)的一些地區(qū)也已采取了切實(shí)可行的措施。如蘇州市對(duì)特困對(duì)象減免門診診療費(fèi)、減半收取住院診療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)，手術(shù)費(fèi)按規(guī)定項(xiàng)目免收30%.青島市南區(qū)對(duì)享受城市最低生活保障的家庭，根據(jù)學(xué)生考取院校的性質(zhì)，實(shí)行定期救助。本科學(xué)生每月救助200元、�？�180元、中專160元；對(duì)非保障對(duì)象的家庭，視其情況，給予適當(dāng)?shù)呐R時(shí)救助。建議我省政府對(duì)貧困人口適當(dāng)減免醫(yī)療費(fèi)用和教育費(fèi)用，以提高他們的受救濟(jì)水平。減免的費(fèi)用可由政府、醫(yī)院、學(xué)校和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。?

　　最后，建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)民現(xiàn)在的養(yǎng)老、醫(yī)療幾乎全部依賴個(gè)人和家庭。我省農(nóng)村人口的社會(huì)保障制度目前僅有省政府1997年頒布的《云南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，而且參保的人數(shù)不多。1999年我省農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅有2.42萬人，比上年減少了74.5%.與此同時(shí)，我省的絕大部分貧困人口來自農(nóng)村，在邊遠(yuǎn)山區(qū)的許多農(nóng)民至今還未解決溫飽。也就是說，大部分迫切需要社會(huì)給予保障的群體得不到保障。結(jié)合我省的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，當(dāng)前建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的首要任務(wù)不是敦促他們參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不是實(shí)行醫(yī)療互助，而是在農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是維持農(nóng)村全體社會(huì)成員的最低生活水平的保障，對(duì)于我省收入水平低、貧困程度高的廣大農(nóng)村尤為重要。在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度中，其它各項(xiàng)制度都不能最直接、最及時(shí)、最大程度地解決廣大農(nóng)民群眾的生活困難問題，唯有農(nóng)村最低生活保障制度才能做到這一點(diǎn)。因此，盡管農(nóng)村社會(huì)保障制度中的各項(xiàng)制度都很重要，都需建立起來，但相比而言，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重，要建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)以建立農(nóng)村最低生活保障制度為戰(zhàn)略突破口。根據(jù)2000年對(duì)我國(guó)居民最低生活保障制度的調(diào)查顯示，我國(guó)部份縣市如：婁底市、枝江市、蘇州市包括我省的玉溪市和昆明市已經(jīng)開展了農(nóng)村最低生活保障制度，并已取得了良好的效果。我省應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，在更廣泛的范圍內(nèi)推行該制度，切實(shí)解決農(nóng)村的貧困問題。?

　�。ㄋ�

）采取有效措施，實(shí)現(xiàn)保障基金保值增值?

　　社會(huì)保障基金是社會(huì)的共同財(cái)富，關(guān)系廣大勞動(dòng)者的生活保障和社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障基金若要增大抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，除加大入量外，還必須加大存量。而加大存量的主要來源就是基金本身的保值增值。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)政策規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除留足兩個(gè)月的周轉(zhuǎn)金外，全部購(gòu)買國(guó)債和存入銀行。這種單一的投資方式很難使基金保值，更談不上增值。截至1995年底，我國(guó)基本養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余429.8億元，其中銀行存款251.6億元，占58.54%；國(guó)債投資90.5億元，占21.06%；地方財(cái)政專戶存款28.3億元，占6.58%；動(dòng)產(chǎn)支出59.4億元，占43.83%，投資收入35億元，收益率僅為8.14%，而1995年的通脹率為14.8%，可見基金貶值的嚴(yán)重程度。

　　??西方國(guó)家和我國(guó)的部分發(fā)達(dá)地區(qū)均已采取有效措施保證社會(huì)保障基金的保值增值。如美國(guó)的社會(huì)保障基金就是由財(cái)政部、社會(huì)保險(xiǎn)署和銀行共同專門運(yùn)作，使基金的利率始終高于物價(jià)上漲指數(shù)的0?5到1個(gè)百分點(diǎn)，以保證基金增值。智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是在國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)督下，由私人管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，使基金不斷增值。在計(jì)發(fā)退休金時(shí)既要取決于投保人存款的數(shù)額，又要以這些基金在資本化過程中增值多少確定。2000年北京正式建立了社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)。上海則將本市的保險(xiǎn)基金存入上海浦東發(fā)展銀行，由該行派出專人運(yùn)作此項(xiàng)基金。就我省來說，當(dāng)務(wù)之急是建立專門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)基金的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以由政府、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同組建�；�金運(yùn)營(yíng)主要以投資的方式，通過限定一定的投資比例、按照合理的投資結(jié)構(gòu)、選擇風(fēng)險(xiǎn)小回報(bào)率高的投資方向，最終實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。??

　　參考文獻(xiàn)：?1?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428頁。?

　　2?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。?

　　3?參見《2000年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第6期。?

　　4?參見《1998年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》1999年第9、10合期。

　　5?參見《2000年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第6期。?

　　6?參見陸選翔：《擴(kuò)大個(gè)體私營(yíng)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面難的原因和對(duì)策》，載《云南勞動(dòng)》2000年第10期。

　　7?參見邱繼�。骸段纳街蒺B(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第4期。?

　　8?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。?

　　9?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第428頁。?

　　10?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440頁。?

　　11?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。?

　　12?參見車志敏主編：《邁向2010年的云南》，云南人民出版社1998年版，第440頁。?

　　13?參見李續(xù)軍：《失業(yè)保險(xiǎn)欠費(fèi)根源》，載《云南勞動(dòng)》2001年第5期。?

　　14?參見胡和生：《失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)用問題應(yīng)引起重視》，載《云南勞動(dòng)》1999年第12期。?

　　15?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。?

　　16?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。?

　　17?參見云南省勞動(dòng)與社會(huì)保障廳醫(yī)保中心：《全省醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展情況》，載《云南勞動(dòng)》2000年第1期。

　　18?參見朱詠梅：《該保的全�！�，載《春城晚報(bào)》2001年11月27日第1版。?

　　19?參見張幟然：《一個(gè)不能漏�！罚�載《春城晚報(bào)》2001年12月3日第1版。?

　　20?參見林莉紅等：《從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利-我國(guó)城市居民最低生活保障制度調(diào)查》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第1期。

　　21?參見《關(guān)于2001年上半年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)通報(bào)》，載《云南勞動(dòng)》2001年第10期。

　　22?參見《1999年度云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)主要指標(biāo)匯編》，云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳編

　　23?參見林莉紅等：《從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利-我國(guó)城市居民最低生活保障制度調(diào)查》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第1期。

　　24?參見《1999年度云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)主要指標(biāo)匯編》，云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳編?

　　25?http：www.labournet.com.cn《社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀及問題》，2001年11月12日訪問。

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