論勞動法律關(guān)系主體的法律適用范圍

　　“勞動者”在新中國誕生以來的半個世紀的政治宣傳中，始終被打上一種階級烙印，它與大眾化的政治術(shù)語“勞動人民”幾乎是同義語。但在法律體系中，特別是在涉及勞動生產(chǎn)活動（主要是工業(yè)化、現(xiàn)代化的生產(chǎn)活動）所產(chǎn)生的勞動關(guān)系中，勞動者則被賦予了另類內(nèi)涵。勞動者與“勞動人民”及憲法中所稱的“一切有勞動能力的公民”是不能劃等號的，與憲法中的“國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的勞動者” 也不能完全劃等號。緣何原因，從《中華人民共和國勞動法》第二條的規(guī)定中可以看出其差別�！秳趧臃ā返诙�條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，適用本法。”“國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行�！睋�(jù)此，在我國的勞動社會關(guān)系中，只有在企業(yè)、個體經(jīng)濟組織中從事勞動才能形成勞動關(guān)系。在國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體中只有通過建立勞動合同才能形成勞動關(guān)系，這些勞動關(guān)系才受勞動法調(diào)整，成為勞動法意義上的勞動關(guān)系，其法律關(guān)系主體中自然人一方才能被稱為適用《勞動法》的勞動者。這就是本文要提出研討問題所在。

　　《中華人民共和國勞動法》1994年7月5日頒布1995年1月1日開始實施，此后全國各地陸續(xù)制定和頒布了相應(yīng)的實施條例、規(guī)定和辦法。這些地方性立法中，共性的是將企業(yè)內(nèi)形成的勞動關(guān)系無條件地作為勞動法律關(guān)系，納入調(diào)整范圍。對于個體經(jīng)濟組織內(nèi)的勞動關(guān)系則通過略有差異的表述，也幾乎是無條件的納入調(diào)整范圍（如《北京市勞動合同規(guī)定》稱為個體工商戶） .再有就是絕大多數(shù)省市自治區(qū)沿用了與勞動者建立勞動合同關(guān)系的國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體為勞動法律關(guān)系主體的規(guī)定，將形式上的書面勞動合同作為法律關(guān)系存在的實質(zhì)性要件 .勞動部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》對此做了適當?shù)臄U大解釋，即：“國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體實行勞動合同制度的以及按規(guī)定應(yīng)實行勞動合同制度的工勤人員，實行企業(yè)化管理的事業(yè)組織的人員”適用勞動法 .有些省份直接做了此種規(guī)定，如吉林、海南省等，對實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位不硬性要求以勞動合同建立勞動關(guān)系的條件。概括起來說，《勞動法》適用的范圍限于被法律上認定為企業(yè)的組織（一般以辦理工商登記為準）內(nèi)的勞動關(guān)系，和非企業(yè)組織中傳統(tǒng)意義上的具有工人身份或以建立勞動合同確定為受雇傭（雇用）身份的勞動關(guān)系。在適用《勞動法》、尤其在處理勞動爭議過程中宥于現(xiàn)行規(guī)定的限制，使得《勞動法》效用受到影響，問題表現(xiàn)在：

　　1.《勞動法》打破傳統(tǒng)立法或政策性規(guī)定中將企業(yè)以所有制進行分類的方法，而概括使用“中國境內(nèi)的企業(yè)”，體現(xiàn)了企業(yè)改革的成果，但現(xiàn)行立法中仍采用勞動和人事雙軌并存的體系，造成法律適用上的不統(tǒng)一。如在爭議處理體系上，勞動爭議根據(jù)勞動法的規(guī)定主要適用企業(yè)勞動爭議處理立法體系 ，與此并行的人事爭議處理體系則適用人事爭議仲裁體制 .兩者各占一片天下，在局部相交叉的情況下，又出現(xiàn)立體的真空 . 

    2.承認事實勞動關(guān)系，但不承認非企業(yè)社會組織的事實勞動關(guān)系，將本質(zhì)上相同的法律事實放到不同的法律環(huán)境里處理，擴大了法律真空 .從事實勞動關(guān)系的本質(zhì)看，如果企業(yè)和事業(yè)單位與員工建立了勞動關(guān)系，僅僅在形式上存在區(qū)別就導(dǎo)致在法律適用上的區(qū)別，甚至導(dǎo)致法律保護程度上的區(qū)別，這與立法的精神是不相適應(yīng)的。

　　3.在企業(yè)和國家機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體之間還存在其他立法沒有涵蓋的社會組織（例如民辦非企業(yè)單位），又形成法律調(diào)整的新的真空。某些地區(qū)通過地方立法在力圖彌補這些空間，如北京、河北、江蘇等地 .顯然民辦非企業(yè)單位是企業(yè)、國家機關(guān)、事業(yè)組織和社會團體之外的實體（如現(xiàn)在較多出現(xiàn)的民辦教育實體），國家立法也將其另類調(diào)整 .

　　4.與勞動關(guān)系密切聯(lián)系的其他社會關(guān)系，因法律規(guī)定的不統(tǒng)一而形成的法律適用真空。比較典型的是社保關(guān)系的處理，如在解決爭議的立法范疇內(nèi)，處理因社會保險引發(fā)的勞動爭議在適用法律和適用范圍上都有沖突 .對于未建立勞動合同關(guān)系的國家機關(guān)、事業(yè)組織和社會團體的勞動者因基本醫(yī)療和失業(yè)保險發(fā)生的爭議是否按勞動爭議受理就存在重大疑問，但至少根據(jù)人事爭議處理的立法看，該類爭議顯然不能屬于人事爭議。另外，關(guān)于農(nóng)民工與用人單位之間因勞動活動發(fā)生的爭議法律適用也存在問題，典型的是建筑領(lǐng)域內(nèi)拖欠民工工資或勞務(wù)費的問題。一般情況下，建筑工地聘用民工均不訂立勞動合同，具體的聘用方法也往往是通過包工頭召集各地的農(nóng)民有組織地提供勞務(wù)，所以勞動爭議處理機構(gòu)常常將這類關(guān)系發(fā)生的爭議視為勞務(wù)關(guān)系爭議而拒絕受理。2003年和2004年相交之際，拖欠民工工資已經(jīng)演變成重大的社會問題，引起各有關(guān)部門的重視，但在個案的實際處理中仍舊存在管轄不明的情況。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對此有預(yù)見性的立法考慮，在與勞動關(guān)系有密切聯(lián)系的勞務(wù)關(guān)系處理上采取了積極的應(yīng)對態(tài)度 .

　　5.立法上的沖突同樣能夠形成主體適用的真空。根據(jù)《中華人民共和國工會法》第三條規(guī)定：“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權(quán)利�！惫�會活動納入勞動法或勞工法的調(diào)整范疇是國際通例，從法理上，我們從不否認工會與勞動者之間的緊密聯(lián)系，也不否認工會法在勞動法體系中的重要地位，但對于工會成員與雇主間發(fā)生的關(guān)系不能適用勞動法調(diào)整確使人感到詫異。從現(xiàn)行立法看，我們可以說《工會法》中的勞動者不等于《勞動法》中的勞動者。

　　上述問題的存在，成因是復(fù)雜的，與我國勞動人事管理體制的狀況不無關(guān)系。

　　《勞動法》第二條所規(guī)定的法律調(diào)整范圍有其特定的社會背景，從1986年至1995年的10年間，我國企業(yè)勞動制度的改革已初步完成，相當?shù)钠髽I(yè)推行了全員勞動合同制，實現(xiàn)了職工身份的融合，干部與工人的身份標志界限被淡化和取消，所以將企業(yè)中的勞動關(guān)系納入勞動法調(diào)整范圍已不存在重大障礙。但非企業(yè)的其他社會組織的情況則不然，例如我國的人事制度改革大大滯后于勞動制度的改革，在傳統(tǒng)勞動與人事分軌管理的模式下，人事管理體制中的問題至今未全部理順。勞動局管工人、人事局管干部的陳舊操作方法至今還在殘留著消極的影響。在部分國有企業(yè)（含少數(shù)大集體企業(yè) ）中人事制度還在發(fā)揮著重要的作用，管理人員的任免、聘用完全按傳統(tǒng)干部管理體制由組織部門、人事部門考察任命 ，但形式上要納入勞動合同管理范圍。在事業(yè)單位和社會團體（特別是黨、團、政協(xié)等組織）中的勞動者，除一般工勤人員外，絕大多數(shù)崗位并不適用勞動管理制度，而完全適用與公務(wù)員相近似的人事管理制度 .介于國家機關(guān)和企業(yè)之間的科教文衛(wèi)（如科研院所、大專院校、中小學(xué)校、醫(yī)院、文藝演出團體等）機構(gòu)，有些被作為事業(yè)單位，有些并不稱為事業(yè)單位，在這些機構(gòu)中發(fā)生的爭議，上不夠適用勞動法，下不夠適用

公務(wù)員法，當不屬于人事爭議的聘任或聘用關(guān)系時，就會出現(xiàn)法律規(guī)范的真空。更有一些特殊的單位保留著極其特殊的身份或兼有著多重身份，甚至使主體的法律適用成為難題 .至于民辦非企業(yè)單位更是“別出心裁”的組織形式，放寬其適用勞動法，使事業(yè)組織、社會團體不以合同方式確立勞動關(guān)系就不由勞動法調(diào)整的情況顯得格外尷尬。有些省市在地方立法中索性突破了勞動法的限制，如江蘇省、深圳市等地 ，更開放的地區(qū)索性連這樣麻煩的陳述都省略了 ，直接使用了“所有用人單位”的概念，但這些突破是很局部的。

　　總結(jié)上述問題，筆者認為非常有必要對勞動法的適用進行深入研究，尤其在確立勞動關(guān)系存在的主體范圍內(nèi)必須有突破性的創(chuàng)樹。今天討論勞動法律關(guān)系的主體法律適用范圍問題的目的在于，擴大勞動法的適用范圍，簡化勞動爭議處理的程序，打破以一紙形式上的合同設(shè)置的法律適用的壁壘，提高勞動用工管理制度效率，使憲法所確認的勞動者的合法權(quán)益得到法律上的有效保護。鑒于此，本文設(shè)想提出相關(guān)的立法建議：

　　1.在修訂《勞動法》時，將以主體確定法律適用范圍的方法改為以內(nèi)容確定法律適用的方法，這樣的表述應(yīng)概括為：用人單位聘用以工資收入為主要生活來源的勞動者，并與之建立勞動關(guān)系的適用勞動法（但公務(wù)員、軍人、武裝警察及國家法律另有規(guī)定的除外）。

　　2.合并勞動制度與人事制度，徹底打破存在于各類用人單位中干部和普通工作人員的區(qū)別和界限（國家機關(guān)公務(wù)員除外），建立統(tǒng)一的人員聘用（錄用）制度，建立統(tǒng)一的社會保障體系。在勞動關(guān)系中以資產(chǎn)的所有者及勞動生產(chǎn)要素——勞動力的提供者為對應(yīng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系區(qū)分的標準，明確雇傭（雇用）關(guān)系是確定勞動關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容。

　　3.擴大勞動合同制度的法律適用范圍，吸納一些與勞動關(guān)系有著密切聯(lián)系的其他社會關(guān)系并入勞動法的調(diào)整范圍，如具有勞動力使用意義的勞務(wù)關(guān)系（現(xiàn)行體制中以進城務(wù)工的農(nóng)民工要建立的勞動關(guān)系最為典型，另外還有包括保姆、清潔工、計時工等社區(qū)服務(wù)活動在內(nèi)的家政服務(wù)關(guān)系等）可歸入簡單勞動關(guān)系的行列。

　　4.建立獨立的勞動爭議處理程序和組織體系，合并勞動爭議仲裁機構(gòu)和人事爭議仲裁機構(gòu)（相對獨立的公務(wù)員爭議處理系統(tǒng)可另行建立）。將所有用人單位與被使用的勞動者之間的爭議均納入勞動爭議處理范圍。在處理勞動爭議時，無需刻意區(qū)分勞動關(guān)系還是人事關(guān)系，適用統(tǒng)一的處理準標 .在確定爭議處理依據(jù)時，應(yīng)以勞動合同關(guān)系為主線（含正式勞動合同關(guān)系和事實勞動關(guān)系），包容相同或近似的合同關(guān)系（如聘任、聘用等）。

　　5.建立面向全體社會成員的社會保障制度，打破干部和工人、企業(yè)和機關(guān)、城市和鄉(xiāng)村、職工和農(nóng)民的界限（在目前社會條件下還主要建立以城市為中心的社會保障體系），尤其在城鎮(zhèn)社保體系中除公務(wù)員獨立體系外的各類社會成員的社會保障標準應(yīng)逐漸趨同，實現(xiàn)法律適用上的統(tǒng)一。

　　6.簡化勞動爭議處理環(huán)節(jié)，縮短勞動爭議處理時間，降低勞動爭議處理的社會成本，將現(xiàn)行一裁兩審制度改為或裁或?qū)�、一裁終局制度，以保證在擴大勞動法適用范圍的情況下，提高爭議處理的效率。鑒于人事爭議處理機構(gòu)的社會效用較低 ，有必要進行改組并入勞動爭議處理系統(tǒng)，同時在精簡勞動爭議處理程序時注重提高勞動仲裁工作的質(zhì)量和水平。

　　7.組建獨立、高效的勞動爭議處理機構(gòu)，擺脫現(xiàn)行勞動爭議處理活動中行政干預(yù)的弊端。參照經(jīng)濟糾紛仲裁體制，勞動爭議處理機構(gòu)更應(yīng)強調(diào)其社會性、中立性和公正性，按國際慣例應(yīng)建立以民間機構(gòu)為特征的仲裁組織，獨立進行爭議的調(diào)處。在司法體系中，人民法院可建立獨立勞動審判庭或獨立審理勞動爭議的民事審判庭，保證審判隊伍的專業(yè)化。

　　對勞動立法完善的建議，仁者見仁，智者見智，相信在立法部門、司法部門和各類社會組織及專家學(xué)者，甚至普通勞動者的努力下，必將開拓一個勞動立法的新時代。

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