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我國勞動立法與勞動者權益保障
[摘 要]自1994年以來，為適應建立社會主義市場經濟體制的需要，我國陸續(xù)頒布制定了以《中華人民共和國勞動法》為核心的一系列勞動法律、法規(guī)和規(guī)章。這些法律的制定和實施對于維護勞動者權益，建立協調穩(wěn)定的勞動關系發(fā)揮了重要作用。但隨著我國市場經濟的深入發(fā)展所帶來的勞動關系的復雜多變以及加入WTO所面臨的新的形勢，我國勞動立法與現實的矛盾不斷凸現，亟需進一步予以完善，以更好地保護勞動者的合法權益。[關鍵詞]勞動立法，勞動者權益，勞動關系，法律保障
一、勞動立法的發(fā)展狀況
自1994年《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）頒布后，我國相繼制定了一系列勞動法律、法規(guī)和規(guī)章，基本形成了以《勞動法》為核心，多層次法律規(guī)范并存的勞動立法格局。勞動立法取得了突破性的發(fā)展，勞動法律制度基本得以建立。主要表現在以下方面：
（一）保障勞動者的就業(yè)機會
就業(yè)涉及到勞動者最基本的利益。中國就業(yè)人口龐大，這一基本國情決定了勞動立法必須將勞動者的就業(yè)作為法律保障的重點和核心�！吨腥A人民共和國憲法》和《勞動法》以及《中華人民共和國婦女權益保障法》等對勞動者的就業(yè)特別是婦女就業(yè)做了規(guī)定，內容包括：國家保障勞動者有平等就業(yè)的機會；保護婦女享有與男子平等的勞動權利；實行男女同工同酬；保障婦女在四期內受到特殊保護；用人單位不得隨意解除勞動合同等。這些規(guī)定對于勞動者的平等就業(yè)、就業(yè)保障，特別是自主擇業(yè)給予了保障。與此同時，政府采取積極的就業(yè)政策，通過各種有效措施大力促進就業(yè)。截止2001年底，全國人口總數為127627萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人口占從業(yè)人員總數的32.8%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.6%.（注：本文數據來源于勞動和社會保障部《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書提供的數據，中國勞動保障報，2002年5月9日。）
（二）建立并普遍實行了勞動合同制
我國從20世紀80年代中期開始在國有企業(yè)中試行勞動合同制�！秳趧臃ā奉C布后，這一制度已在城鎮(zhèn)各類企業(yè)中廣泛實施�！秳趧臃ā穼τ喠趧雍贤脑瓌t、勞動合同的期限、勞動合同的變更、終止和解除等基本內容作了規(guī)定。此外，前勞動部還出臺了《企業(yè)經濟性裁減人員規(guī)定》、《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》、《違反＜勞動法＞有關勞動合同規(guī)定的賠償辦法》等規(guī)章，使勞動合同制度趨于完善。實行勞動合同制度，明確了勞動者于用人單位的權利義務，保障了勞動者的擇業(yè)自主權和用人單位的用人自主權，標志著我國適應市場經濟的勞動用工制度基本建立。目前，全國各省、市也相繼制定了本地方實行勞動合同制度的地方性法規(guī)或規(guī)章，對于進一步推行和完善勞動合同制度起到了積極的促進作用。
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為形成企業(yè)勞動關系自我協調機制，保護勞動者整體的合法權益，我國從20世紀90年代初期開始推行集體合同制度，并在一系列法律法規(guī)中作了明確規(guī)定。這些法律和規(guī)章包括：《勞動法》、《工會法》、《集體合同規(guī)定》、《工資集體協商試行辦法》等。近年來，集體合同制度不僅在非國有企業(yè)中推行，而且也在國有企業(yè)中逐步推廣。截止2001年底，全國企業(yè)簽訂并報送勞動行政部門備案的集體合同已達65萬多份。
（四）建立勞動關系三方協商機制
建立協調勞動關系的三方機制，是市場經濟國家協調勞動關系的一個成功經驗。我國《勞動法》和《工會法》對此作出了明確規(guī)定，各級人民政府勞動行政部門應當會同同級工會和企業(yè)方面的代表，建立勞動關系三方機制，共同研究解決勞動關系方面的重大問題。2001年8月，中國勞動和社會保障部同中華全國總工會、中國企業(yè)聯合會建立了國家協調勞動關系三方會議制度，并召開了第一次國家級協調勞動關系三方會議。目前，北京、天津、河北、山西、江蘇等25個省、直轄市以及深圳、大連等城市已建立地區(qū)性勞動關系三方協調機制。
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目前，我國已形成以《勞動法》為核心，內容涉及工時、休息休假、工資、禁止使用童工、女職工和未成年工的特殊勞動保護、勞動定額、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面勞動標準體系，并根據經濟和社會發(fā)展不斷調整和完善�！秳趧臃ā贰ⅰ镀髽I(yè)最低工資規(guī)定》、《工資支付暫行規(guī)定》等法律規(guī)章，對規(guī)范工資分配行為作出了明確規(guī)定。全國已基本建立了最低工資制度，有1萬多戶企業(yè)開展了工資集體協商，26個省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布了工資指導線，88個城市發(fā)布了勞動力市場指導價位。到2001年底，城鎮(zhèn)職工實際平均工資水平年平均遞增5.5%.
（六）健全勞動爭議處理體制
建立市場經濟體制后，勞動關系的復雜化導致勞動爭議的數量不斷上升。為及時依法處理勞動爭議，維護當事人雙方的合法權益，《勞動法》、《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》等法律法規(guī)確定了我國處理勞動爭議的機構和“一調、一裁、二審”的處理程序。截止2001年底，全國已建立縣級以上勞動爭議仲裁委員會3192個，專職和兼職仲裁員近2萬個。從1993年至2001年底，全國各級勞動爭議仲裁委員會共立案受理勞動爭議案件68.8萬件，涉及勞動者236.8萬人，結案率始終保持在90%以上。（注：統(tǒng)計數字來源于中國勞動統(tǒng)計年鑒。）
二、勞動立法有待完善的問題
我國勞動立法近年來雖然取得了令人矚目的發(fā)展和成績，但由于中國地域遼闊、人口眾多，加之社會主義市場經濟體制仍在初步建立之中，還存在很多問題需要探討和完善。這些問題主要有：
勞動立法還沒有形成一個較完善的勞動法律體系。這主要表現在：雖然我國頒布了一系列勞動法律法規(guī)，但是一些重要的調整勞動關系急需的法律還沒有出臺，如《勞動合同法》、《集體合同法》、《工資法》、《社會保險法》等。由于缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)范，使得在這些領域出現的一些問題無法可依，而勞動者在勞動關系中的弱者地位決定了在無法律明確規(guī)定的情況下其往往成為權利的被侵害者；有的問題只能依據政策加以調整，有些領域雖然有法律規(guī)定，但或者法律規(guī)定的比較原則，或者立法的層次不高，有些法律還出現對同一問題規(guī)定的不甚一致，導致在實際運用中認識不統(tǒng)一而影響了法律的貫徹實施。如《勞動法》第33條規(guī)定：“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項，簽訂集體合同。”這一規(guī)定明顯體現出，簽與不簽集體合同是一種授權性規(guī)范，而非義務性規(guī)范，因此實踐中相當一些企業(yè)以該條為依據拒絕與企業(yè)工會簽訂集體合同。而新修改的《工會法》第20條第二款規(guī)定：“工會代表職工與企業(yè)以及實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進行平等協商，簽訂集體合同。”并且在第53條將“無正當理由拒絕進行平等協商的”行為確定為違法行為，并承擔相應的法律責任。顯然，《工會法》的規(guī)定已將簽訂集體合同作為一種義務性規(guī)范。然而兩個法律規(guī)定的不一致直接導致工會與企業(yè)對這一制度的認識差異，所造成的后果已在集體合同制度的推行中特別是非公企業(yè)中顯現出來。
勞動立法所覆蓋的勞動者范圍還比較窄。根據《勞動法》的規(guī)定，目前
《勞動法》只適用于企業(yè)、個體經濟組織和實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，在國家機關、事業(yè)單位和社會團體中只適用于與之建立勞動合同關系的勞動者，其他勞動者則不在勞動法的調整范圍內。這使得相當一部分勞動者的合法權益得不到勞動法的同等保護，突出表現在勞動制度與人事制度不相互銜接；事業(yè)單位和社會團體勞動者不能平等地享有勞動法賦予勞動者的勞動權利；發(fā)生的人事爭議未能與勞動爭議處理適用同樣的法律程序和尺度。隨著社會主義市場經濟不斷深入發(fā)展，事業(yè)單位體制改革也已提上日程，越來越多的勞動者都將在同等的條件下進行平等競爭，因此都迫切需要勞動法的保護。而目前勞動立法的適用范圍遠不能滿足勞動者維護自身權益的需要，也不利于我國人事制度改革的順利進行。
勞動立法中突出保護勞動者權益之處還需要加強。勞動法律與民事法律的最大區(qū)別就在于勞動關系的雙方當事人存在隸屬關系，用人單位擁有對勞動者的管理權，加上我國勞動力供大于求，且在相當長時期內難以改變，勞動者無論在建立勞動關系前還是在勞動關系運行過程中均處于弱者地位。而勞動法就是以保障勞動者合法權益為其根本宗旨，因此勞動立法應在其內容上有別于民事法律，突出維護勞動者權益。但值得注意的是，在我國目前一些重要的勞動法律法規(guī)中，由于適用了民事法律的原則，諸如平等自愿、協商一致等，導致對勞動者的保護不夠，使勞動者在訂立、變更、續(xù)訂和履行勞動合同時均處于十分不利的地位，其合法權益極易受到侵犯。
勞動爭議處理制度已明顯滯后。我國統(tǒng)一的勞動爭議處理制度建立于1993年，1994年《勞動法》對這一制度在予以肯定的基礎上進行了部分修改。時至今天，勞動爭議處理制度已實行了近10年，雖然取得了相當的成績，但暴露出的問題也是不容回避的。這包括勞動爭議案件處理周期長，勞動爭議仲裁委員會人少案多、不堪重負，勞動爭議仲裁程序還不夠完善，特別是缺乏對仲裁申訴期的中止、中斷和延長的明確規(guī)定，勞動者勝訴后難以執(zhí)行等等。這些問題如不及時解決，現行勞動爭議處理制度將難以應對不斷攀升的且日益復雜的勞動爭議，這不僅將影響勞動關系的穩(wěn)定，提升改革成本，甚至會對社會穩(wěn)定構成威脅。
三、完善勞動立法的思路
面對市場經濟的發(fā)展所帶來的勞動關系日益復雜多樣的局面，以及加入WTO后資本與勞動矛盾的進一步加劇，我國勞動立法應與時俱進，適時作出調整和完善，以維護勞動者合法權益，適應社會進步和經濟發(fā)展的要求。
首先，應盡快建立起完備的勞動法律體系，盡快出臺專門的調整勞動關系的法律，如《促進就業(yè)法》、《勞動合同法》、《集體合同法》、《工資法》、《社會保障法》、《勞動爭議處理法》等，并及時修改《勞動法》和相關法律法規(guī)，吸收目前地方立法中的成功經驗，使我國勞動關系的法律調整趨于統(tǒng)一，構成一個完善的立法體系，從而使勞動者的權益得到全方位的保護。
其次，擴大勞動法的適用范圍并加大對勞動者的保護力度。今后，勞動立法應朝著統(tǒng)一立法的方向發(fā)展，不僅應將各種不同所有制經濟類型的企業(yè)及勞動者納入勞動法范圍，使其在同等條件下平等競爭，而且隨著我國人事制度改革的加快和逐步完善，應將事業(yè)單位和社會團體的勞動者也納入勞動法的調整范圍，形成除國家公務員和實行公務員系列以外的所有勞動者均適用勞動法，使勞動者都無差別地得到法律的同等保護。此外，勞動立法應區(qū)別于民事法律，在立法中要向勞動關系中的弱者傾斜，以實現勞動法的立法目的和勞動關系的實質平等，進而促進社會公平和正義的實現。
第三，強化平等協商和集體合同制度。平等協商和集體合同制度，是維護勞動者集體勞動權益的重要手段�！豆ā穼⑦@項制度作為工會履行維護職工合法權益的最重要的方式。我國目前已有關于集體合同的法律和規(guī)章，但力度不強，缺乏剛性。今后的勞動立法一方面應制定統(tǒng)一的集體合同法，減少法律規(guī)定之間的矛盾，另一方面應在制度上有所強化，使集體合同制度真正發(fā)揮維護勞動者整體權益的目的。這包括對企業(yè)工會提出的協商簽訂集體合同的要求企業(yè)方不得拒絕；拖延或拒絕平等協商、簽訂集體合同的企業(yè)應承擔法律責任，并規(guī)定承擔法律責任的方式和程序；促進區(qū)域性集體合同和行業(yè)集體合同的建制和發(fā)展；具體規(guī)定因簽訂集體合同和因履行集體合同發(fā)生爭議的處理機構和程序等。
第四，重新審視和完善勞動爭議處理制度。目前勞動爭議處理制度存在的問題已越來越引起關注，重新審視并對其加以完善顯得十分必要和迫切。重點應考慮：建立或裁或審、裁審分軌的爭議處理體制，以解決勞動爭議處理耗時耗力，不利于勞動者維權的問題；在法律上界定個人爭議和集體爭議、權利爭議和利益爭議，并對不同爭議設置不同的處理程序，以便能對涉及集體勞動權利可能造成社會隱患的爭議作出快速反映，及時處理；改革勞動爭議訴訟制度，包括成立勞動法庭專門處理勞動爭議案件，設置適應及時處理勞動爭議的訴訟程序，完善證據規(guī)則，以及吸收社會有關人士作為陪審員組成合議庭等，以使訴訟成為保護勞動者權益的最終和有效的法律屏障。
第五，借鑒國際勞動立法和其他市場經濟國家勞動立法的有益經驗。迄今為止，我國已批準23個國際勞工公約。加入世貿組織后，隨著資本國際化、勞動力全球化的步伐進一步加快，勞動關系將更加復雜多變，按照國際勞工標準和國際通行規(guī)則規(guī)范勞動關系已顯得十分迫切，這已在我國一些企業(yè)與一些跨國公司的合作中顯現出來。今后我國勞動立法應更多地研究和借鑒其他市場經濟國家勞動立法的成功經驗，使我國勞動關系法律調整符合市場經濟的發(fā)展需要。
最后，工會應積極參與勞動法律制度建設，從源頭上保護勞動者的合法權益。工會作為職工自愿結合的群眾性組織，“維護職工合法權益是工會的基本職責”。工會履行基本職責最重要的手段之一就是多層次地參與勞動法律法規(guī)和規(guī)章、政策的起草和制定工作，代表和反映職工的意愿，使勞動立法實現維護勞動者權益的價值取向。當前和今后一個時期，工會參與立法的重點主要是推動勞動法的修改和制定單行法律，以在整體上維護勞動者權益。
「參考文獻」
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