兩大法系行政法的差異及其成因與發(fā)展趨勢(shì)——政府與市場(chǎng)關(guān)系的行政法闡釋

一、差 異：從實(shí)質(zhì)到形式的分流

　　（一）行政法的性質(zhì)：自律法與控權(quán)法

　　在大陸法系國(guó)家，行政法是一種自律法，是以行政權(quán)和效率為中心的自我約束體系。行政法的這種自律性主要表現(xiàn)為：第一、調(diào)整行政主體與相對(duì)人關(guān)系的規(guī)則體系從屬于“公法”，私法規(guī)則只有在極少數(shù)情況下才被適用�！靶姓�法強(qiáng)調(diào)高權(quán)、公共利益、積極主動(dòng)，具有公益、國(guó)民福祉、國(guó)家意志之實(shí)現(xiàn)之色彩，而與私法不同�！�1第二、行政法是基于行政權(quán)運(yùn)行的需要而產(chǎn)生的，而不是司法審查的產(chǎn)物�！巴ㄟ^(guò)每一種‘事務(wù)’及其在學(xué)術(shù)上的必要性來(lái)‘制造’一個(gè)相應(yīng)的部門(mén)法，行政法由此而形成，并自然也確立了其體系�！蓖瑫r(shí)，行政法的約束力也并非源于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制，而是源于行政機(jī)關(guān)的自我約束�！斑@不是立法者的創(chuàng)造，而是由一種內(nèi)在的必要性自發(fā)形成的，學(xué)者、行政機(jī)關(guān)的要求以及一些法律規(guī)定共同促成了其形成�！�2第三、行政行為的實(shí)施不僅應(yīng)遵循法定的程序，其成立還應(yīng)當(dāng)符合實(shí)質(zhì)要件，盡管行政行為的效力理論極為發(fā)達(dá)，即“重點(diǎn)是對(duì)行政作用加以實(shí)質(zhì)性的法律約束”3.

　　在英美法系國(guó)家，行政法則是以司法審查和行政程序?yàn)橹行牡目貦?quán)機(jī)制，是一種控制行政權(quán)的程序和方法的法。也就是說(shuō)，行政法是控權(quán)法，是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)用來(lái)控制行政權(quán)，防止行政權(quán)濫用和行政專橫，防止其侵犯立法權(quán)和司法權(quán)，以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時(shí)予以補(bǔ)救，從而保障個(gè)人自由的程序和方法的法。行政機(jī)關(guān)及其享有的行政權(quán)，對(duì)公民及其享有權(quán)利并不具有固有的優(yōu)越性。4總之，“行政法是管理行政機(jī)關(guān)的法，而不是由行政機(jī)關(guān)制定的法�！�5

　　“憲法滅亡，行政法長(zhǎng)存”。6兩個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，行政法在不同國(guó)家雖然經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)、政治體制的變遷，但仍保持了相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性。因此，兩大法系行政法在性質(zhì)上的不同便成為其他差異形成的邏輯起點(diǎn)。7

　�。ǘ�）行政法的地位：獨(dú)立的部門(mén)法與作為憲法組成部分的行政法

　　在大陸法系國(guó)家，行政法是獨(dú)立于憲法的一個(gè)基本部門(mén)法。學(xué)者們認(rèn)為，憲法是“將公權(quán)力作出確定的分配”的法。“憲法作為對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范，等同地處于司法和行政及其權(quán)力之上”8，而行政法則是“對(duì)行政加以規(guī)定之法”9，是“在人民與行政之關(guān)系上，設(shè)定人民之權(quán)利及義務(wù)，規(guī)定人民與行政之法律關(guān)系”10，包括行政機(jī)關(guān)的組織形式，行政權(quán)及其行使的程序和原則，公民在受到行政行為侵害時(shí)的救濟(jì)措施，以及行政責(zé)任等內(nèi)容。

　　在英美法系國(guó)家，憲法是“靜態(tài)的法”，行政法是“動(dòng)態(tài)的法”，行政法是憲法的組成部分。11首先，行政法是行政程序法，是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的委任立法等進(jìn)行監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行司法審查，以及通過(guò)立法和判例建立起來(lái)的約束行政機(jī)關(guān)的程序規(guī)則�！靶姓�法更多的是關(guān)于程序和補(bǔ)救的法，而不是實(shí)體法”12，即通過(guò)司法審查“以便禁錮行政自由裁量權(quán)于法定權(quán)限之內(nèi)，而且要求行政機(jī)關(guān)遵循行政裁決程序”13.其次，在“議會(huì)至上”或者“司法至上”的憲政體制下，行政程序在實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立或者職能分立的工具，這也與憲法的基本屬性相一致。

　　（三）行政法的形式：判例法與成文法

　　按照傳統(tǒng)的法源理論，判例在大陸法系國(guó)家，成文法在英美法系國(guó)家都不被認(rèn)為是正式意義上的行政法淵源。14對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者尚有爭(zhēng)議。15但是，判例法在大陸法系國(guó)家行政法形成和發(fā)展中具有重要的地位，英美法系國(guó)家行政法體系以成文法為顯著特點(diǎn)，這些都是不容忽視的。

　　在大陸法系國(guó)家，有關(guān)行政行為的制度和理論完全是在行政法院判例的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。“19世紀(jì)以及20世紀(jì)初，法國(guó)國(guó)家參事院確立了一套行政法的規(guī)則體系，其主體是法官創(chuàng)設(shè)的判例法規(guī)則而非立法機(jī)關(guān)通過(guò)的制定法。判例法同時(shí)也是其它大陸法系國(guó)家行政法的核心。法國(guó)行政法因而成為其他大陸法系國(guó)家行政法理論的基礎(chǔ)。”16在法國(guó)，行政法院判例的地位高于習(xí)慣法；在德國(guó)，行政法院“實(shí)際上將判例作為現(xiàn)行法來(lái)適用”。17目前，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)踐也傾向于將判例作為補(bǔ)充性的法源。18

　　在英美法系國(guó)家，成文法在行政法上大量出現(xiàn)。在美國(guó)，這種成文法不僅體現(xiàn)為憲法中的授權(quán)性規(guī)定，還包括立法機(jī)關(guān)另行頒布的“規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)或某個(gè)‘可理解的原則’”19 ，以及《聯(lián)邦行政程序法》、《情報(bào)自由法》和《隱私權(quán)法》等成文法典。英國(guó)沒(méi)有成文憲法，但卻于1958年頒布了具有行政程序法典性質(zhì)的《仲裁法庭及調(diào)查法》。并且，在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，英國(guó)的行政程序法典化還可能進(jìn)一步深入。20另外，以行政程序立法為基礎(chǔ)，其他英美法系國(guó)家的行政法法典化范圍也有擴(kuò)展的趨勢(shì)。21

　�。ㄋ模┬姓�法學(xué)的研究重心：行為法與程序法

　　大陸法系的行政法學(xué)是以行政行為為核心的。在大陸法系國(guó)家，法通常被視為是賦予主體實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利和利益的行為規(guī)則，是一種權(quán)利法。22因而，行政法上關(guān)注的是能溝通主體的權(quán)利和利益的橋梁——行政行為，以及與之相關(guān)的行政組織法和行政救濟(jì)法，行政程序被認(rèn)為是對(duì)權(quán)利的一種保障�！霸缭趪�(guó)家參事院成立之初，它就必須回答一個(gè)問(wèn)題，即在何種情形下可以允許個(gè)人就行政機(jī)關(guān)的行為向其提出申訴？為此，法國(guó)國(guó)家參事院提出了行政行為理論�！�23于是，行政行為成了重要的理論工具，行政法學(xué)研究的重點(diǎn)在“用法律對(duì)行使行政權(quán)力的根據(jù)加以說(shuō)明和對(duì)行政權(quán)利的范圍加以限定上，而原則上對(duì)行政作用究竟應(yīng)通過(guò)什么樣的程序和過(guò)程來(lái)進(jìn)行這一點(diǎn)似乎并不關(guān)心�！�24

　　在英美法系國(guó)家，行政法學(xué)中雖有行政行為的概念，卻沒(méi)有相應(yīng)的理論。在法學(xué)家眼中，法是為主體提供的，在其利益受到侵害時(shí)可能采用的補(bǔ)救機(jī)制。他們并不關(guān)心主體的意思表示能否實(shí)現(xiàn)其利益，相反卻更加關(guān)注其在利益受損時(shí)可能獲得的救濟(jì)機(jī)制。美國(guó)聯(lián)邦最高法官們反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“自由的歷史主要是程序保障的歷史”，“程序是導(dǎo)致法律統(tǒng)治和任意統(tǒng)治這一差異的主要原因”。在行政法上，“程序保障主要就是在行政行為作出前，告知利害關(guān)系人以及聽(tīng)取其意見(jiàn)的程序�！�25于是，以自然正義或者正當(dāng)程序觀念為基礎(chǔ)的行政程序，包括委任立法的程序和制定規(guī)章的程序，調(diào)查、聽(tīng)證、裁決的程序、司法審查的程序等，構(gòu)成了行政法學(xué)的基本框架。

　　二、成 因：行政權(quán)力與市場(chǎng)機(jī)制的互動(dòng)

　　對(duì)于兩大法系行政法的差異，已經(jīng)有學(xué)者從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法哲學(xué)等多方面進(jìn)行了分析。在我們看來(lái)，上述差異是兩個(gè)世紀(jì)以來(lái)行政權(quán)力與市場(chǎng)機(jī)制互動(dòng)的結(jié)果。正如美國(guó)學(xué)者阿曼（A. C. Aman）所指出的，“有關(guān)政府在市場(chǎng)中的恰當(dāng)作用這一問(wèn)題在行政法上長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休。然而，種種不同的行政法理念卻都是圍繞政府在何時(shí)以及如何干

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