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《黨政機關(guān)公文處理工作條例》準確性賞析
《黨政機關(guān)公文處理工作條例》準確性賞析吳亞才
表述準確是公文寫作的基本要求，也是文字精練的前提條件。這體現(xiàn)在定義準確、分類準確、含義準確和用詞準確幾方面�！饵h政機關(guān)公文處理工作條例》 （以下簡稱新《條例》）是】996年《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》 （以下簡稱原《條例》）和2000年《國家行政機關(guān)公文處理辦法》 （以下簡稱原（辦法》）兩個規(guī)章合二為一、修改整合的產(chǎn)物，共八章四十二條，全篇5000多字，既體現(xiàn)了黨政機關(guān)公文處理一體化、制度化、規(guī)范化的時代要求，又在公文的準確性方面起到了很好的示范作用，值得借鑒學(xué)習(xí)。
一、概念更加準確
對概念的描述，一般采取下定義的方法，而定義一般從概念的內(nèi)涵和外延兩個方面進行說明。概念不準確，容易引起歧義，難以準確表達意圖，是公文寫作中的常見病和多發(fā)病。對比一下新《條例》與原《條例》、原《辦法》就會發(fā)現(xiàn)，新《條例》對“黨政機關(guān)公文”的解釋既全面又準確。
原《辦法》： “行政機關(guān)的公文，是行政機關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進行公務(wù)活動的重要工具。”“行政法規(guī)、規(guī)章方面的公文，依照有關(guān)規(guī)定處理�！薄巴馐路矫娴墓�，按照外交部的有關(guān)規(guī)定處理�！�
原《條例》： “黨的機關(guān)的公文，是黨的機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范格式的文書，是傳達貫徹黨的路線、方針、政策，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告和交流情況的工具�！� 新絳例》： “黨政機關(guān)公文是黨政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告、通報和交流情況等的重要工具�！�
關(guān)于公文的含義，三者都采取了屬加種差的定義方法（被定義項=種差+鄰近的屬），但是原《辦法》對“種差”概括不全面，新《條例》彌補了這個不足。新《條例》對“黨政機關(guān)公文”內(nèi)涵的表述有三個要點：第一，表明了黨政機關(guān)公文的主體是黨政機關(guān)，把黨政機關(guān)公文與其他公文區(qū)別開來。第二，表明了黨政機關(guān)公文的核心是“實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)”，體現(xiàn)了黨政機關(guān)公文的本質(zhì)屬性，原《辦法》對此沒有表述。這個表述涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化、社會等所有公務(wù)活動，原《辦法》只表述為“行政管理過程”，容易引起在經(jīng)濟管理等過程中形成的文書不屬于行政機關(guān)公文的誤解。正是因為新《條例》揭示了公文的本質(zhì)屬性，才使得公文的工具屬性和“具有特定效力”順理成章。這樣表述。就把黨政機關(guān)公文與非黨政機關(guān)公文（如社會團體、經(jīng)濟組織的公文）區(qū)別開來了。第三，表明了黨政機關(guān)公文的外在特征即具有“規(guī)范體式”，這就比原《條例》 “規(guī)范格式”的表述更加準確。
在公文外延的表述上，新《條例》沿用了原《辦法》的體例，對黨政機關(guān)公文外延作了概括：“法規(guī)、規(guī)章方面的公文，依照有關(guān)規(guī)定處理。外事方面的公文，依照外事主管部門的有關(guān)規(guī)定處理。”這樣，黨政機關(guān)公文就包括依據(jù)新《條例>制發(fā)的公文、法規(guī)規(guī)章方面的公文和外事方面的公文。原《條例》沒有對黨的機關(guān)公文的外延作出概括，似乎黨的公文僅限于條例規(guī)定的14種公文，這是不符合客觀事實的。
對于黨政機關(guān)公文這個概念，新《條例》既準確表述了其內(nèi)涵，又全面概括了其外延，彌補了原《條例》和原《辦法》在公文概念表述上的不足。新《條例>對“黨政機關(guān)公文”表述的示范作用在于，在公文寫作中，如果涉及概念，既要盡可能準確表述其內(nèi)涵又要確切地概括其外延，既不能有所遺漏也不能概括不全。
二、層次劃分更加準確
現(xiàn)實生活中一些公文給人云里霧里、不得要領(lǐng)的感覺，就在于公文內(nèi)容交叉、劃分不準而致條理不明、層次不清。新《條例>在結(jié)構(gòu)方面很好地避免了這個問題。
從上表可以看出，新絳例》章節(jié)的劃分更加合理，層次更加簡明清晰。仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，新《條例》以“公文處于不同生命狀態(tài)”這一標準，將公文的“生命周期”劃分為撰制、辦理和管理三個階段，并以此為基礎(chǔ)安排章節(jié)，較好地遵循了劃分標準同一的規(guī)則。
第一階段，公文處于“生產(chǎn)”過程——公文撰制。此階段，公文控制在發(fā)文機關(guān)手里。新《條例》按公文“生產(chǎn)”的時間順序?qū)⑦@一階段劃分為起草、審核、簽發(fā)、復(fù)核、登記（確定發(fā)文字號等）、印制（包括用�。�、核驗等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，科學(xué)合理，層次清晰（如果將第六章中的第二十五條放于第五章，行文將更加合理）。原絳例》將這一階段劃分為起草、校核、簽發(fā)三。章，顯得支離破碎，又將核發(fā)、發(fā)文字號、印制等內(nèi)容置于“公文辦理和傳遞”當(dāng)中，不僅順序與公文制作過程不符，而且這些環(huán)節(jié)并非處于“傳遞”當(dāng)中。原《辦法》將公文革擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等環(huán)節(jié)雖然歸納為“制發(fā)公文的過程”，卻定義為“發(fā)文辦理”，顯然，“發(fā)文”與“制文”是有區(qū)別的。
第二階段，公文處于“使用”過程——公文辦理。此階段，公文控制在收文機關(guān)手里。新《條例》按時間順序?qū)⑦@個階段劃分為傳遞、簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復(fù)等前后連續(xù)的不同環(huán)節(jié)，與公文處理的時間順序一致，符合人們的思維習(xí)慣，遺憾的是在行文時顛倒了收文與發(fā)文的先后次序。原<條例》將收文的擬辦、請辦、傳閱、承辦、催辦等環(huán)節(jié)歸納為“公文辦理和傳遞”，存在以偏概全的瑕疵，因為擬辦、請辦、承辦等環(huán)節(jié)雖然也有傳遞，但主要是辦理。
第三階段，公文處于“閑置”階段——公文管理。在此階段，公文控制在文秘部門手里。新《條例》按照不同性質(zhì)將這一階段的要求劃分為管理制度、管理機構(gòu)、管理人員和管理方法（又劃分為歸檔、保管、復(fù)制、借閱、解密、銷毀等）等幾個方面，層次清楚，環(huán)節(jié)分明。原《辦法》將這一完整階段劃分為公文歸檔和公文管理兩個更小的階段（行文中分為兩章），劃分不甚準確，因為兩者之間是包含關(guān)系而非并列關(guān)系，公文歸檔本質(zhì)上也屬于公文管理范圍。原《條例》將這一階段劃分為公文管理、公文立卷歸檔、公文保密三章，存在同樣類似問題。
從整體上講，新《條例》將公文的“生命”過程劃分為撰制、辦理、管理三個階段，并對這三個階段作了更加細致的劃分，遵守了劃分標準同一的邏輯規(guī)則，科學(xué)合理，層次清楚，銜接嚴密，章節(jié)簡潔（比原絳例》減少了四章）。這是值得公文起草者認真體會的。
三、表達更加準確
表述準確即符合事物的本來面目或事物的基本特征。公文只有表述準確，才能完整、真實、確切地表達發(fā)文機關(guān)的意圖。新《條例》要求公文“符合黨的理論路線方針政策和國家法律法規(guī)，完整準確體現(xiàn)發(fā)文機關(guān)意圖，并同現(xiàn)行有關(guān)公文相銜接”。只有這樣，才可以避免行文中出現(xiàn)政出多門、相互矛盾、下級無所適從等問題。這方面，新《條例>作出了很好的示范。
對于公文標點符號的要求，原《條例>和原《力、法》的規(guī)定不盡一致。原《辦法》規(guī)定：“除法規(guī)、規(guī)章名稱加書名號外，一般不用標點符號�！痹稐l例》規(guī)定： “公文中漢字和標點的用法符合國家發(fā)布的標準方案�！边@自然包括公文標題中標點符號的使用。對于公文中的數(shù)字與計量單位，原《辦法》規(guī)定： “公文中的數(shù)字，除成文日期、部分結(jié)構(gòu)層次序數(shù)和在詞、詞組、慣用語、縮略語、具有修辭色彩語句中作為詞素的數(shù)字必須使用漢字外，應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字�！� “應(yīng)當(dāng)使用國家法定計量單位�！痹稐l例》規(guī)定：“公文中……計量單位和數(shù)字用法符合國家主管部門的規(guī)定�！毙隆稐l例》規(guī)定： “公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計量單位和標點符號，按照有關(guān)國家標準和規(guī)定執(zhí)行。”新絳例>作出這樣的修改，解決了原絳例》與原《辦法》相沖突，原《辦法》超越法律規(guī)定對公文中標點符號和數(shù)字的使用“自行規(guī)定”，原《辦法》公文標題與公文正文在標點符號運用上兩個標準，原《條例》強調(diào)符合主管部門而非法律規(guī)定等問題，充分體現(xiàn)了依法治國的理念，是“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動” （黨章總綱）的體現(xiàn)，更加準確地表達了發(fā)文機關(guān)意圖。
新《條例>將原《條例》中的“校核”和原《辦法》中的“審核”合并為“審核”，并且規(guī)定了審核的具體內(nèi)容，包括行文理由、行文內(nèi)容、職權(quán)范圍、公式格式以及文字、數(shù)字、計量單位和標點符號等用法。一字之改，既賦予了“審核”新的內(nèi)涵，又提高了審核的權(quán)威性，表明了制發(fā)公文應(yīng)有的嚴肅態(tài)度，體現(xiàn)了黨政機關(guān)改進工作作風(fēng)、精簡文電、提高管理效率的意圖，為提高公文質(zhì)量提供了保障。
新《條例》規(guī)定， “通知”“適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文”。與原絳例》相比，刪除了“發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)”等表述。原則上講，制定法規(guī)屬于行政機關(guān)的職能，黨內(nèi)沒有“法”只有“規(guī)”，“發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥。新《條例》不再將“條例”列為公文種類（原來列為黨的機關(guān)公文種類，未列為行政機關(guān)公文種類），既解決了“條例”多年虛名運行（未取得獨立行文資格，多以復(fù)式公文的形式出現(xiàn)）的問題，也與《立法法》作了很好的銜接（對“條例”的使用作出了專門規(guī)定），又不影響黨政機關(guān)繼續(xù)使用“條例”規(guī)范工作，表述極為準確。
可見，公文寫作是一項極為復(fù)雜的工作，既要準確理解黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)，也要熟悉黨內(nèi)與行政機關(guān)各方面的文件，還要從實際出發(fā)提出切實可行的政策與措施。每一份公文都是繼承與創(chuàng)新的綜合體。要做到這一點，就應(yīng)該按照新絳例》的要求去做，深入調(diào)查研究，充分進行論證，廣泛聽取意見，征求相關(guān)地區(qū)或者部門意見，這樣才能集思廣益，增強公文表述的準確性。
四、用詞更加準確
公文的嚴肅性、權(quán)威性，依賴于準確地選詞用字。公文由字、詞、句、段落組成，只有從事物的基本特征出發(fā)選詞用字，才能準確地傳達發(fā)文機關(guān)的意圖，并使收文機關(guān)準確地理解發(fā)文機關(guān)的意圖，盡可能減少信息傳遞過程中的扭曲變形與丟失。新《條例》用詞貼切，表述準確，概括嚴密，達到了增一字則長、減一字則短、變一字豁然開朗的效果。
新絳例>將公文定義中的具有“法定效力”的文書改為具有“特定效力”的文書（公文本身不是法律，也只是在特定范圍和特定事項上起相應(yīng)的作用），將“公報”中的“重大事件”改為“重大事項” （事件是已經(jīng)發(fā)生的事情，事項包括已經(jīng)發(fā)生的事情和尚未發(fā)生的事情），將“決議”中的“重要決策事項”改為“重大決策事項”（重大高于重要），將“報告”中的“答復(fù)上級機關(guān)的詢問”改為“回復(fù)上級機關(guān)的詢問” （體現(xiàn)了被動關(guān)系），將“通報”中的“交流重要情況”改為“告知重要情況” （交流是雙向的，告知是單向的，與“通報”性質(zhì)相符），將發(fā)文字號中的“年度”改為“年份” （年度指整個時間段，年份指某一年），將標題中的“主題”“內(nèi)容”改為“事由” （主題需要概括，公文全篇都是內(nèi)容，事由是發(fā)文起因），將“發(fā)文機關(guān)標識”改為“發(fā)文機關(guān)標志” （標識為標出以利于識別，標志為事物特征記號），將“發(fā)文辦理”中的“分發(fā)’’改為“核發(fā)” （分發(fā)指只發(fā)不核，核發(fā)指先核后發(fā)，增加一道把關(guān)環(huán)節(jié)）。上述改動雖然只是一字之改、一詞之變，卻使表達更加貼切準確。
新《條例>將長期使用的“會議紀要”簡化為“紀要”，將“通告”中的“社會各有關(guān)方面”簡化為“在一定范圍內(nèi)” （與省級、縣級等地區(qū)性行政機關(guān)使用“通告”相吻合），將“決定”中的“重大事項或重大行為”簡化為“重要事項”，將“分辦”“批辦”合并為“承辦”，雖然減少了字數(shù)，但表達更加嚴謹。
新《條例》將“紅色反線”變更為“紅色分隔線”，表意更加直接（公文首頁紅線的作用是將“版頭”與“主體”分隔開來）。新《條例》用“對重要事項作出決策和部署”取代原《條例》“對重要事項作出決策和安排”和原《辦法》 “對重要事項或者重大行動做出安排”，解決了“做出”與決策行為不匹配、 “安排”與“重要事項”不匹配、 “行動”過于具體不夠莊重等問題，表述更為嚴密。原《條例》規(guī)定“函”“用于機關(guān)之間商洽工作”，沒有排除“具有隸屬關(guān)系的機關(guān)”在此種情況下應(yīng)該使用“請示”與“批復(fù)”等文種的情形，新《條例》將“函”限定于“不相隸屬機關(guān)之間商洽工作”較為周全。新《條側(cè)》在有關(guān)表述中增加文字，同樣是為了準確表達的需要。
公文的準確性與人們對事物的認識程度密切相關(guān)。人們對事物的認識是一個逐步接近事物本質(zhì)的過程，因此對事物的表述是從不準確到基本準確、從基本準確到準確。新《條例》是在整合與修改原《條例》和原《辦法》的過程中，對黨政機關(guān)公文和黨政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系以及各項工作不斷深化認識的結(jié)果，因而表述更加準確�？梢姡瑥囊哉鹿�(jié)謀劃、層次劃分、段落安排為主的謀篇布局，到包括概念定義、句式選擇、字詞選用在內(nèi)的語言表述，還有現(xiàn)有法律、政策與現(xiàn)實情況相結(jié)合產(chǎn)物的新政策新措施的提出，是一項艱苦細致的工作。要準確表情達意，公文寫作者既應(yīng)熟悉黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)，也應(yīng)洞察現(xiàn)實情況，提出針對性措施，還應(yīng)該做好“煉字”這門功課。
（作者單位：南開大學(xué)濱海學(xué)院）
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