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淺談稅收征管中的賬簿憑證管理
賬簿憑證管理是稅收征收管理中的一項基礎(chǔ)性工作，是稅收征收管理中一個十分重要的環(huán)節(jié)，加強賬簿憑證管理，是《稅收征管法》賦予稅務(wù)機關(guān)的權(quán)利，也是要求納稅人和扣繳義務(wù)人履行的義務(wù)。賬簿憑證管理質(zhì)量的好壞，直接影響現(xiàn)階段稅收征管模式的運行效果和稅收征管質(zhì)量的優(yōu)劣，本文試對當(dāng)前稅收征管中賬簿憑證管理存在的問題及解決問題的途徑作一些探討。
一、稅收征收管理中賬簿憑證管理存在的問題
多年的稅收征收管理實踐證明，賬簿憑證管理的作用是顯而易見的，新的稅收征管法及其實施細則的頒布實施，使賬簿憑證管理得到了進一步的加強和完善，為賬簿憑證管理創(chuàng)造了更為有利的條件。但是近年來賬簿憑證管理仍然存在不少薄弱環(huán)節(jié)和不規(guī)范的行為，主要表現(xiàn)在以下四個方面：
1、少數(shù)單位會計制度不夠健全，會計基礎(chǔ)較為薄弱。一是會計基礎(chǔ)工作和內(nèi)部控制制度十分薄弱，應(yīng)當(dāng)建賬而不建賬或賬目混亂，不按財務(wù)會計制度設(shè)置會計科目、使用憑證和賬簿、進行會計核算、編制會計報表等；二是應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)報送財務(wù)會計制度備案，而不報送備案或張冠李戴，報送備案的財務(wù)會計制度與實際使用的不一致；三是使用的財務(wù)會計制度與國家稅收規(guī)定有抵觸的，沒有及時按國家稅收規(guī)定計算應(yīng)納稅款。
2、部分會計人員素質(zhì)不高，不能適應(yīng)會計業(yè)務(wù)的需要。一些單位任用素質(zhì)不高的人從事會計工作，造成記賬隨意，手續(xù)不清，差錯嚴重。有些會計人員違反會計職業(yè)道德，不認真行使會計監(jiān)督職權(quán)，參與違法違紀活動，甚至為違法違紀活動出謀劃策。
3、個別單位會計核算不夠真實，管理較為混亂。一是內(nèi)部管理混亂，財務(wù)收支失控，財產(chǎn)不實，數(shù)據(jù)失真。一些單位為了掩蓋真實的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，偷逃稅收，任意偽造、變造會計憑證、會計賬簿、會計報表；二是被稅務(wù)稽查后，對查補的稅款不及時調(diào)賬或不調(diào)賬，造成應(yīng)納稅款失真，渾水摸魚。
4、一些單位會計資料保管不規(guī)范，會計檔案難以查找。一些單位會計年度終了后，賬簿憑證不及時立卷歸檔，一些單位隨意注銷、注冊企業(yè)，不按規(guī)定保管和銷毀賬簿憑證，造成一些涉稅案件查無對證。
以上種種，不僅干擾了國家正常的經(jīng)濟秩序，為偷稅大開方便之門，給國家財政造成相當(dāng)損失，違背了依法治稅的根本宗旨，而且對賬簿憑證管理乃至整個稅收征收管理工作都提出了新的挑戰(zhàn)。
二、稅收征管工作中賬簿憑證管理問題的根源
形成上述問題的原因是多方面的，有納稅人和扣繳義務(wù)人法律意識淡薄，自身利益驅(qū)動的因素；有社會監(jiān)督（如財政、審計、稅務(wù)）各自為政，形不成合力的因素，也有稅務(wù)機關(guān)自身監(jiān)控手段滯后，管理不到位，甚至執(zhí)法不嚴的因素。稅務(wù)機關(guān)的因素主要反映在以下幾個方面：
1、稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法人員對賬簿憑證管理重要性認識不足，存在四個認識誤區(qū)。一是認為稅收征管法及其他相關(guān)法律，對納稅人和扣繳義務(wù)人如何加強賬簿憑證管理提出了明確的要求，納稅人和扣繳義務(wù)人一定會遵照辦理。《稅收征管法》及其實施細則只是對納稅人和扣繳義務(wù)人如何進行賬簿憑證管理提出了要求，對稅務(wù)機關(guān)如何加強賬簿憑證管理沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。二是認為賬簿憑證管理的主管部門是財政部門，稅務(wù)機關(guān)的主要任務(wù)是把該收的稅收上來。三是認為長期的稅收征管實踐中，賬簿憑證管理環(huán)節(jié)與稅務(wù)登記等環(huán)節(jié)相比，一直處于次要位置。四是認為目前在國有經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟等其他經(jīng)濟類型的納稅人中賬簿憑證管理已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，只有個體私營經(jīng)濟，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、企業(yè)穩(wěn)定性差、人員素質(zhì)參差不齊、法律意識相對淡薄，賬簿憑證管理需要加強。
2、稅務(wù)機關(guān)賬簿憑證管理的組織機構(gòu)不到位。稅收征收管理中各個環(huán)節(jié)的工作都由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)并付諸實施，唯獨賬簿憑證管理工作沒有明確由哪個部門承擔(dān)并負責(zé)實施，從國家稅務(wù)總局到省、市、縣稅務(wù)機關(guān)都是如此，稅務(wù)機關(guān)對賬簿憑證管理的信息缺乏系統(tǒng)有效的采集、加工、應(yīng)用的機制。
3、賬簿憑證管理的相關(guān)制度不配套。無論是原《稅收征管法》還是新《稅收征管法》頒布實施以后，均未出臺賬簿憑證管理的相關(guān)規(guī)章或規(guī)范性文件，即使原《稅收征管法》施行時期制定的《稅收征管規(guī)程》規(guī)定的稅務(wù)機關(guān)進行賬簿憑證管理的條款也比較籠統(tǒng)，不便于操作管理。
4、稅務(wù)機關(guān)賬簿憑證管理的崗位職責(zé)不明確，賬簿憑證管理的執(zhí)法程序不規(guī)范。一是稅收執(zhí)法責(zé)任制中沒有要求設(shè)置賬簿憑證管理的相應(yīng)崗位，也沒有明確崗位職責(zé)，造成有事無人管；二是稅收執(zhí)法責(zé)任制中的工作流程沒有涉及賬簿憑證管理的內(nèi)容和相應(yīng)程序，賬簿憑證管理究竟怎么進行，管理到何種程度，如何對賬簿憑證管理進行監(jiān)督制約沒有一套適應(yīng)稅收征管需要的完整、規(guī)范的工作程序；三是ctais稅收征管軟件和其他種類的稅收征管軟件沒有設(shè)計賬簿憑證管理的模塊，沒有規(guī)定相關(guān)的內(nèi)容和操作程序，納稅人和扣繳義務(wù)人未按規(guī)定進行賬簿憑證的設(shè)置、會計核算、財務(wù)會計制度的報送備案、賬簿憑證的保管，該處罰的不處罰，該重罰的輕罰，構(gòu)成犯罪的該移送的不移送，賬簿憑證管理的法律責(zé)任落實不到位。
三、稅收征收管理中加強賬簿憑證管理的途徑
1、提高認識。一是按照新《稅收征管法》及其實施細則的要求進一步提高稅收執(zhí)法人員對賬簿憑證管理重要性的認識，把賬簿憑證管理擺上應(yīng)有的位置，真正抓上手；二是深入研究在稅收征管中如何提高賬簿憑證管理水平的措施，促進稅收征收管理工作。
2、建立健全賬簿憑證管理的組織機構(gòu)。各級稅務(wù)機關(guān)都應(yīng)當(dāng)建立賬簿憑證管理的組織機構(gòu)，賦予相應(yīng)的管理權(quán)限和管理職責(zé)，在新一輪深化稅收征管改革方案中按照精簡效能的原則，在相關(guān)的征管機構(gòu)中明確賬簿憑證管理的管理權(quán)限和管理職責(zé)，使賬簿憑證管理工作落到實處。
3、盡快制定和完善賬簿憑證管理的相關(guān)配套制度。一是根據(jù)新《稅收征管法》及其相關(guān)的法律法規(guī)制定賬簿憑證管理的規(guī)章或規(guī)范性文件，細化賬簿憑證管理的范圍、內(nèi)容，明確征納雙方賬簿憑證管理的權(quán)利和義務(wù)，確定賬簿憑證管理的具體質(zhì)量標(biāo)準；二是建立賬簿憑證管理質(zhì)量評估機制，編制質(zhì)量評估軟件，依法對納稅人和扣繳義務(wù)人賬簿憑證管理質(zhì)量進行評估，確認是否達標(biāo)，未達標(biāo)的限期進行整改；三是實行分類賬簿憑證管理，將納稅人和扣繳義務(wù)人按制造業(yè)、采掘業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等進行分類，再將同行業(yè)中的納稅人和扣繳義務(wù)人按企業(yè)規(guī)模、注冊資金、實現(xiàn)稅額等指標(biāo)分為abc三類，一般掌握a類企業(yè)戶數(shù)占地區(qū)總戶數(shù)的10%，實現(xiàn)稅額占地區(qū)總收入的50%為宜；b類企業(yè)戶數(shù)占地區(qū)總戶數(shù)的20%，實現(xiàn)稅額占地區(qū)總收入的30%為宜；c類企業(yè)戶數(shù)占地區(qū)總戶數(shù)的70%，實現(xiàn)稅額占地區(qū)總收入的20%為宜。a、b類企業(yè)的賬簿憑證管理由稅務(wù)機關(guān)直接進行，c類企業(yè)賬簿憑證管理可由稅務(wù)機關(guān)確定管理的要求和質(zhì)量標(biāo)準委托稅務(wù)師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)進行，并積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會制定賬簿憑證管理的措施，推動賬簿憑證管理工作的開展。
4、在現(xiàn)有的相關(guān)制度中加入賬簿憑證管理的要求：一是在《納稅人納稅信譽等級評定辦法》中將賬簿憑證管理是否達標(biāo)作為主要評定條件之一；二是在《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》中補充對賬簿憑證管理的檢查方法、要求以及檢查結(jié)論如何對被查單位的賬簿憑證管理質(zhì)量進行評價的內(nèi)容；三是在《稅務(wù)登記管理辦法》中規(guī)定賬簿憑證管理不達標(biāo)的納稅人和扣繳義務(wù)人，稅務(wù)登記驗證、年檢不予通過。
5、完善稅收執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范賬簿憑證管理的執(zhí)法程序。一是在《稅收執(zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作規(guī)程》中設(shè)置賬簿憑證管理的崗位，明確工作職責(zé)，全面、系統(tǒng)、連續(xù)地對賬簿憑證管理的信息進行采集、加工、分析，使之為稅收征收管理工作服務(wù)，對賬簿憑證管理形成有效的監(jiān)督制約；二是在《稅收執(zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作規(guī)程》中納入賬簿憑證管理的程序，使之與稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、稅務(wù)檢查等稅收征收管理環(huán)節(jié)相銜接；三是ctais稅收征管軟件和其他種類的稅收征管軟件應(yīng)開發(fā)賬簿憑證管理的模塊，設(shè)計從賬簿憑證的設(shè)置、會計核算、財務(wù)會計制度的報送備案、到賬簿憑證的保管等內(nèi)容和操作程序以及相關(guān)的表式，利用信息化手段解決賬簿憑證管理面廣量大的問題；四是開展賬簿憑證管理的稅收執(zhí)法檢查，嚴厲打擊賬簿憑證管理中的違法犯罪行為，該處罰的處罰，該移送的移送，及時糾正賬簿憑證管理中的不規(guī)范行為。
6、注重稅收征收管理工作的整體性，認真處理好賬簿憑證管理環(huán)節(jié)與其他征收管理環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。一是要處理好賬簿憑證管理與稅務(wù)登記之間的關(guān)系。納稅人和扣繳義務(wù)人在申請辦理開業(yè)稅務(wù)登記時，稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法人員應(yīng)為其提供最初的賬簿憑證管理服務(wù)，包括界定納稅人和扣繳義務(wù)人應(yīng)采取何種方式設(shè)置賬簿，確定何時應(yīng)設(shè)置賬簿、設(shè)置何種類型的賬簿以及設(shè)置后何時報驗，確認是否達標(biāo)。稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部將稅務(wù)登記環(huán)節(jié)取得的賬簿憑證管理初始信息向相關(guān)管理崗位傳遞或通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息共享。納稅人和扣繳義務(wù)人在申請辦理注銷稅務(wù)登記時，稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法人員應(yīng)檢查其是否按規(guī)定結(jié)清應(yīng)納稅款，并要求其將辦理注銷稅務(wù)登記之前形成的賬簿憑證管理等會計檔案交由辦理注銷稅務(wù)登記的納稅人和扣繳義務(wù)人的業(yè)務(wù)主管部門或者財產(chǎn)所有者代管，或者移交有關(guān)檔案館代管，避免辦理注銷稅務(wù)登記后賬簿憑證管理等會計檔案隨之消失的現(xiàn)象，從而保證涉稅案件有據(jù)可查；二是要處理好賬簿憑證管理與稅款征收之間的關(guān)系。稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法人員根據(jù)稅務(wù)登記環(huán)節(jié)的賬簿憑證管理信息，特別是對按規(guī)定應(yīng)設(shè)置而未設(shè)置賬簿以及雖設(shè)置賬簿但賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全難以查賬的，按《征管法》規(guī)定的方法核定其應(yīng)納稅額。稅務(wù)機關(guān)稅收會計賬簿記載反映的應(yīng)征稅款、已征稅款、欠稅數(shù)與納稅人和扣繳義務(wù)人會計賬簿記載反映的應(yīng)繳稅款、已繳稅款、欠稅數(shù)必須一致，按月核對，發(fā)現(xiàn)差錯，及時查明原因，征納雙方均作調(diào)整賬務(wù)處理；三是要處理好賬簿憑證管理與稅務(wù)檢查之間的關(guān)系。稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法人員在選案時應(yīng)選擇一定比例的按規(guī)定應(yīng)設(shè)置而未設(shè)置賬簿以及雖設(shè)置賬簿但賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全難以查賬的納稅戶實施檢查，對形成的偷稅除按規(guī)定處罰，應(yīng)在檢查結(jié)論中提出賬簿憑證管理的具體整改意見，涉及退補稅款的注明如何進行賬務(wù)調(diào)整。應(yīng)研究專門針對應(yīng)建賬不建賬或賬目混亂難以查賬的甚至建假賬行為的檢查方法，穩(wěn)、準、狠的打擊利用賬簿憑證管理混亂偷稅的行為，維護賬簿憑證管理的嚴肅性。
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