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關于陜西推進城市生活垃圾分類處理的調研報告
關于陜西推進城市生活垃圾分類處理的調研報告
城市生活垃圾分類處理涉及城市規(guī)劃、建設、管理等諸多環(huán)節(jié)，是城市管理和環(huán)境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，關系人民群眾的切身利益。近年來，隨著城市化進程加快，城市生活垃圾逐年增加，"垃圾圍城"已成為影響城市形象、制約城市發(fā)展的突出問題。為破解這一難題、不斷提升城市管理水平，今年4—5月，由省政協(xié)副主席李冬玉、人口資源環(huán)境委員會主任周玉明帶隊，省政協(xié)人資環(huán)委員會和省民建、省臺盟、省發(fā)改委、省住建廳、省環(huán)保廳組成聯(lián)合調研組，先后赴咸陽、西安、渭南就"推進城市生活垃圾分類處理"進行了專題調研。
一、我省城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀與成效
經(jīng)過實地考察、現(xiàn)場走訪、座談交流，委員們認為"十一五"以來，我省城市生活垃圾分類處理工作已進入初步探索階段：一是政策法規(guī)和規(guī)劃目標初步確立。省市連續(xù)出臺了一些法規(guī)、政策性文件，提出了推進目標，各級都把抓好垃圾無害化處理和綜合利用列入"十三五"規(guī)劃。二是以填埋為主體的項目建設穩(wěn)步推進。著力推動生活垃圾無害化處理項目建設，已建成運行的市、縣級生活垃圾處理場（廠）99座，其中衛(wèi)生填埋方式94座，快速生化制肥4座，焚燒發(fā)電廠1座，無害化設施處理能力達到2.5萬噸/日。三是城市日常保潔得到加強。城市環(huán)衛(wèi)保潔隊伍健全，清運體系運轉正常，基本做到日產(chǎn)日清，2015年規(guī)范化處理生活垃圾已達到745萬噸，城市和縣城的生活垃圾無害化處理率由"十五"末的38%提高到現(xiàn)在的85.4%.四是垃圾分類試點工作初見成效。2015年4月咸陽市被確定為國家首批垃圾分類示范城市，日處理100噸的餐廚垃圾處理項目正在抓緊建設中，城市生活垃圾焚燒發(fā)電綜合處理廠于2015年9月開始運營；渭南市從2014年作為省級試點城市開展垃圾分類試點工作，德兆環(huán)�？萍加邢薰具\用自主研發(fā)的生活垃圾快速資源化處理技術，對城市生活垃圾在終端進行快速、清潔、資源化處理，日均垃圾處理量為200噸，資源回收率超過95%;潔姆環(huán)�？萍加邢薰緦Σ蛷N垃圾進行生物處理，較好地實現(xiàn)了垃圾的資源化再利用。這兩項新技術都體現(xiàn)出理念的突破和科技創(chuàng)新的力量。
二、我省城市生活垃圾處理存在的差距與問題
近年來，我省在城市生活垃圾處理上取得一些進展，但整體工作仍處于起步階段，分類處理工作相對滯后、推進困難。
1、體制滯后，"九龍治水"難奏效。垃圾分類工作是系統(tǒng)工程，貫穿于源頭分類、過程分類、收集運輸、資源利用和終端處理等多個環(huán)節(jié)。盡管2011年國務院文件已經(jīng)明確了住建部門負責城市垃圾處理行業(yè)管理，牽頭建立聯(lián)席會議制度、協(xié)調解決工作中重大問題，但是我省在城市垃圾分類處理體制中，各有關部門沒有形成合力。尚未確立住建部門牽頭抓總、相關部門協(xié)作配合的協(xié)調機制，尚未建立政府、企業(yè)、公眾共同參與的治理模式，尚未形成市際合作、縣區(qū)聯(lián)動的運作方式。因此導致成果難以推廣，設施難以共享。
2、規(guī)劃滯后，垃圾資源難利用。各級政府對垃圾分類處理工作缺乏深入細致的調研、分析和頂層設計，系統(tǒng)性方案和長期性措施的謀劃處于起步階段。戰(zhàn)略布局不清晰，缺乏專項規(guī)劃。對促進源頭減量、推進垃圾分類、加強資源利用、完善收運網(wǎng)絡等缺乏項目規(guī)劃，對垃圾分類處理方式及技術路線的多元化研究不夠。在城市規(guī)劃中，未按照需求對生活垃圾分類處理進行同步規(guī)劃布局，致使城市生活垃圾分類處理設施明顯不足。如西安市江村溝生活垃圾填埋場是城區(qū)唯一的一處生活垃圾消納場所，自1994年建成并投入運行，至今已實際使用20年。西安市生活垃圾產(chǎn)量連年增加，按目前的日處理規(guī)模，江村溝生活垃圾填埋場僅能再填埋6—7年。后備垃圾填埋場還沒有規(guī)劃。
3、建設滯后，無害處理難落實。目前我省生活垃圾末端處理工藝低級、單一，采用衛(wèi)生填埋方式的約占總量的96%以上。未經(jīng)分類的混合垃圾衛(wèi)生填埋方式不僅導致資源的嚴重浪費，而且臭氣、臭水難以控制，尤其是夏季，填埋場附近臭氣熏天、蚊蠅亂飛，周邊居民怨聲載道。有近1/2的填埋場滲濾液處理采用回噴蒸發(fā)的落后工藝，加重了垃圾場區(qū)域環(huán)境的污染，產(chǎn)生的二次污染問題日益突出；有近2/3的填埋場作業(yè)機械配套不到位，影響垃圾堆體的穩(wěn)定，縮短了垃圾場的使用年限。垃圾處理設施建設項目，中省補助資金約為項目總投資的50%,市縣普遍存在建設資金不足、施工單位墊資建設等問題。由于缺少社會資金投入的相關政策法規(guī)，對社會資金的參與沒有有效的引導。融資模式單一，單靠政府投入，財政壓力大。項目建設用地難協(xié)調，有的項目即使被列入"十二五"規(guī)劃，也因投入不足、選址困難等因素遲遲未能動工建設。諸多新技術的應用還未得到政府相關部門的高度重視，有的市在垃圾分類處理的設施建設上，依然還在選用以落后的填埋和焚燒技術為主的項目。
4、管理滯后，源頭減量難實現(xiàn)。隨著城市規(guī)模擴大、人口增加，城市生活垃圾產(chǎn)生量呈上升趨勢。統(tǒng)計表明，西安市垃圾產(chǎn)量由2011年的4200噸/天增長到2015年的8000噸/天。盡管目前在城市隨處可見標有"可回收"和"不可回收"字樣的垃圾桶，但現(xiàn)實情況仍是"前期分類不到位，后期處理大鍋燴",生活垃圾的減量效果很不明顯。企業(yè)的垃圾減量意識不強，包括產(chǎn)品的過度包裝等也直接影響著垃圾的源頭減量化。加之近幾年受經(jīng)濟下滑影響，上游產(chǎn)業(yè)的萎縮對下游回收的鋼鐵、玻璃、塑料等物資需求量大大減少，回收利用行業(yè)萎縮，給城市管理帶來壓力。
5、法規(guī)滯后，標準缺失難分類。2015年省人大頒布了《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條例》，但是由于缺乏各地政府相關的配套政策，對垃圾分類缺乏系統(tǒng)的標準，在分類投放、分類儲存、分類運輸、分類回收、分類處理各方面企業(yè)和公民應承擔的義務沒有細化，沒有上升到法律的層面，因此在操作層面缺乏依據(jù)，在工作中無法實施，缺乏強制約束力。
6、宣傳滯后，市民觀念難改變。由于終端處理設施的缺位，導致在宣傳教育中無法形成有效的引導措施。居民對垃圾分類的重視程度不高，知曉率和分類正確率較低，傳統(tǒng)習慣主導著現(xiàn)實生活。對如何從源頭上做到垃圾減量的宣傳還不夠，缺乏從經(jīng)濟利益、習慣養(yǎng)成上調動居民進行垃圾分類、垃圾減量的有效措施。
三、國內外垃圾處理的實踐與經(jīng)驗
從世界主要發(fā)達國家看，在較好的分類基礎上，生活垃圾處理的技術路線主要是：德國針對生活垃圾乃至工業(yè)垃圾的焚燒或機械、生物處理等特種設備被廣泛運用，德國全國范圍內仍在運行的生活垃圾填埋場已由1972年的5000個減少至160個；美國的生活垃圾焚化廠從171座減少到目前的102座，并從1995年起再沒有新建過一座垃圾焚化廠；在日本，采用最多的方式就是建立垃圾焚燒發(fā)電廠。日本垃圾焚燒廠的數(shù)量占全球的70%,60%的城市固體廢棄物通過焚燒處理。但是，垃圾焚燒的后果是，上世紀90年代，日本空氣中測得的二噁英水平竟是其他工業(yè)國家的10倍，空氣與土壤的二噁英含量均嚴重超標。因此，日本人將垃圾處理的重點轉移至怎樣減少制造垃圾。自2000年起，日本先后頒布實施了《家電回收法》、《食品回收法》等與垃圾減量相關的法律，以個人和家庭為單位，從源頭上減少垃圾，實行垃圾分類。
目前國內一些發(fā)達城市開展了垃圾分類試點工作和前期準備工作，取得一些初步經(jīng)驗。如廣州市生活垃圾"定時定點"分類投放模式，是居民在家中做好前端分類，然后在規(guī)定時間里自行將垃圾拿到垃圾分類定時定點投放點投放；通過組織再生資源回收公司"收編"收購廢品的人員，到社區(qū)、住戶家庭收購回收物品，在垃圾分類市場化道路上取得成功實效；針對生活垃圾中占比較多的餐廚垃圾，廣州把興建現(xiàn)代化餐廚垃圾處理設施作為重點。上海市垃圾分類的宣傳教育主要是讓市民樹立干濕分類的理念，推進垃圾干濕分類，便于終端分類處理。福建廈門從清潔樓改造、運輸車輛配套、終端分類處理入手，打造全程分類收運、處理體系。小區(qū)垃圾桶上標注了"干垃圾"和"濕垃圾",清潔樓設有兩個安裝干垃圾的壓縮箱和一個安裝濕垃圾的壓縮箱，濕垃圾的壓縮箱采用全封閉的箱體，實現(xiàn)單獨運輸，不再與干垃圾混在一起。
四、推進城市生活垃圾分類處理的意見與建議
中央城市工作會議對推進生活垃圾資源化利用和無害化處理提出了明確要求，今年2月中共中央國務院《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》對"營造城市宜居環(huán)境，加強垃圾綜合治理"作出了部署，近日國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布了《垃圾強制分類制度方案》，為做好垃圾分類處理工作指明了方向、提供了遵循。我們必須認真貫徹新發(fā)展理念，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟和技術等手段，形成政府主導、部門協(xié)調、企業(yè)運作、群眾參與的局面，扎實推進城市生活垃圾分類處理工作。
1、理順管理體制，夯實工作責任。各級政府要轉變工作理念，樹立垃圾是重要資源和礦產(chǎn)的觀念，在思想上實現(xiàn)從粗放管理向微循環(huán)精細化管理轉變，從增加處理規(guī)模向提高質量和水平轉變，從關注末端向全過程管理轉變，從立足無害化處理向減量化、資源化、無害化并舉轉變，建立多方面共同參與的垃圾治理模式。住建、環(huán)保、發(fā)改、科技、工信、財政、國土、商務、農(nóng)業(yè)等相關部門要明確部門分工，各司其職、各負其責、齊抓共管、形成合力，盡快建立部門協(xié)調聯(lián)動機制和市際縣際合作共享機制，加強管理，嚴格考核。
2、合理規(guī)劃布局，做好項目設計。按照國家"到2020年底，重點城市生活垃圾分類收集覆蓋率達到90%以上，生活垃圾回收利用率達到35%以上"的要求，各級政府及相關部門要做好城市垃圾分類處理專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排減量化、資源化、無害化處理建設項目，搞好頂層設計，研究確定系統(tǒng)性推進方案。把垃圾分類處理規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、老城區(qū)改造及新城區(qū)建設規(guī)劃同步考慮。堅持先易后難、循序漸進的原則，垃圾分類處理可在西安、寶雞、咸陽、渭南等大中城市率先實施，5年內實現(xiàn)設區(qū)市城區(qū)全覆蓋，各市應針對每座城市的人口數(shù)量和生活垃圾產(chǎn)生量，做好規(guī)劃設計，科學確定處理方式、規(guī)模和數(shù)量，選擇好技術路線。宜先在管理正規(guī)且便于管理的機關單位、農(nóng)貿(mào)市場、商場、校園、酒店賓館、物業(yè)小區(qū)等單位（小區(qū)）開展垃圾分類示范，保證分類垃圾得到分類處理，并通過分類處理體系建設促進垃圾分類長效化。
3、依靠科技創(chuàng)新，推進綜合治理。注重新技術、新工藝、新標準在生活垃圾分類處理整個過程中的運用和提升。扶持一批有自主知識產(chǎn)權的新技術、高科技、創(chuàng)新型企業(yè)，推行企業(yè)化管理、市場化運作，構建政府、企業(yè)、公眾共同參與的垃圾分類回收處理體系�？茖W制定垃圾強制分類辦法，對有害垃圾、易腐垃圾、可回收物、特種行業(yè)廢棄物實行分類投放、收集、運輸和處置。對現(xiàn)有生活垃圾收運設施實行升級改造，推廣壓縮式收運設備。研究運用物聯(lián)網(wǎng)技術，探索線路優(yōu)化、成本合理、高效環(huán)保的收運新模式。積極支持和推廣德兆環(huán)�？萍加邢薰�"工業(yè)胃"快速處理技術，集成多種處理技術，實行分類處理、循環(huán)利用，有效提高資源利用率、減少填埋量；對于餐廚垃圾，先做到干濕垃圾分類，推行廚余垃圾家庭粉碎處理，推廣應用潔姆環(huán)保生物處理技術，配套建設現(xiàn)代化餐廚垃圾處理設施。認真解決好填埋場滲濾液綜合處理和焚燒發(fā)電廠二噁英污染問題，確保達標排放。淘汰或避免新建已經(jīng)被實踐證明不能再用的落后的處理技術及設施。西安是國際化大都市，必須走科技創(chuàng)新之路，率先高標準解決大城市垃圾減量化、資源化和無害化問題。
4、加大資金投入，加快設施建設。實行垃圾分類處理，前提是分類，核心是減量，關鍵是處理。必須運用倒逼機制，推動終端處理，引導前端分類。加大財政投入，簡化程序，加快建立垃圾分類體系，加強終端處理設施建設。各級發(fā)改、財政部門要加大專項投入，積極爭取垃圾分類處理項目建設資金，減輕市縣政府的投資壓力；拓寬投資渠道，放寬市場準入條件，完善市場退出機制，引導和鼓勵社會資本參與生活垃圾分類處理設施建設和運營；建立激勵機制，不斷完善稅收優(yōu)惠政策，建立利益導向機制，建立有機垃圾資源化處理推進機制和廢品回收補貼機制，研究制定居民垃圾投放袋補貼和垃圾計量收費標準；加大終端處理裝備研發(fā)投入，依托西安、渭南已有技術，在渭南打造環(huán)保產(chǎn)業(yè)裝備制造基地。垃圾處理終端建設項目要打破市縣地域觀念，推進就近布局建設、規(guī)模處理，減少收運成本。
5、完善政策法規(guī)，強化宣傳引導。加快推進生活垃圾管理立法，依據(jù)國家政策法規(guī)，完善細化地方法規(guī)標準，使垃圾分類有法可依、有章可循、依法監(jiān)管、有序運轉。對分類投放、儲存、運輸、回收、處理各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，使政府及公民明確在實施垃圾分類中的權利和義務；做出激勵性和懲罰性規(guī)定，嚴格約束和規(guī)范全社會的行為；規(guī)范和細化垃圾分類標準，制定科學合理、具有可操作性的全省規(guī)范統(tǒng)一的分類標準，替代現(xiàn)有的"可回收"、"不可回收"兩種分類類別。加大力度推動限制過度包裝，減少一次性制品使用，推行凈菜入城等措施，從源頭上減少垃圾產(chǎn)生。加強全社會動員和宣傳工作，使垃圾分類的宣傳進機關、進單位、進學校、進社區(qū)、進家庭，形成"保護環(huán)境，人人有責"、"垃圾分類，人人參與"的共識，使垃圾減量和分類處理的理念家喻戶曉、深入人心。讓公眾更加明確各類垃圾的正確分類及相關法規(guī)，科學指導居民進行垃圾分類，使居民逐步拒絕過度包裝、減少垃圾量和養(yǎng)成正確分類的行為習慣，增強行動自覺。
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