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關(guān)于建立黨政領(lǐng)導干部能“下”機制的調(diào)查與思考
如何實現(xiàn)干部能上能下，特別是解決好能下的問題，是長期困擾干部工作的突出問題，也是當前深化干部制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近幾年來，嘉蔭縣按照中央和省市委關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的要求，在推進干部能上能下上做了大量的文章，把調(diào)整不稱職干部作為解決干部能下的一項重要措施來抓，打破了干部領(lǐng)導職務(wù)終身制，實現(xiàn)了新老干部隊伍經(jīng)常性的更新交替，增強了干部隊伍的生機與活力。一、推進不稱職領(lǐng)導干部“下”的基本做法和體會
2000年以來，嘉蔭縣委在調(diào)整不稱職領(lǐng)導干部方面進行了積極的探索和有益的嘗試，推進了調(diào)整不稱職領(lǐng)導干部“下”的進程。概括起來主要有以下幾點：
一是定思路，形成正確的調(diào)整導向。嘉蔭縣委通過幾年的實踐，提出了“三個月看思路，半年看成效，一年定去向”的思路，即調(diào)整、提拔的干部任職三個月后由組織部門到干部單位聽取其工作述職，重點了解干部工作思路是否清晰；任職半年后由組織部進行專項考核，了解工作是否打開局面，取得了哪些成績；年度考核中，對干部進行全面考察評價，確定干部的升降去留。這一思路的實施不僅使上來的干部經(jīng)受到了考驗，而且使調(diào)整下去的干部心服口服。
二是建制度，解決了“下難”的難點。在具體實踐中，嘉蔭縣委注意從研究制定調(diào)整不稱職干部的工作制度入手，依靠制度，來規(guī)范調(diào)整不稱職領(lǐng)導干部，收到了一定的效果。先后制定實施了《領(lǐng)導干部試用期制度》、《領(lǐng)導干部年度考核制度》、《領(lǐng)導干部“四下”制度》和《領(lǐng)導干部任期責任制度》等一系列規(guī)章制度，這些制度實施以來，有75名領(lǐng)導干部從領(lǐng)導崗位上調(diào)整下來。
三是定標準，明確了“下”的對象。為切實解決“下”的對象難確定的問題，嘉蔭縣進一步明確了不稱職領(lǐng)導干部的認定標準，規(guī)定年度考核不稱職者下，誡勉教育不改者下，民主評議排名末位者下，試用期不合格者下，每年對現(xiàn)職領(lǐng)導干部進行全面考核，綜合評定，確定不稱職干部調(diào)整對象，取得了較好效果。
四是妥善安置，解除了后顧之憂。在調(diào)整不稱職干部過程中，嘉蔭縣委注意根據(jù)不稱職領(lǐng)導干部的具體情況進行多形式、多渠道安置，充分調(diào)動了被調(diào)整干部的積極性，形成了干部能上能下相結(jié)合，對下的干部不另眼看待，政治上一視同仁，生活上一樣關(guān)心，工作上一樣信任，干好了一樣重用的氛圍。如，我縣1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政正職因試用期間打不開工作局面，1名老林業(yè)局班子成員因違反政策規(guī)定先后被縣委解除了試用職務(wù)和職級。對待被調(diào)整下來的干部，嘉蔭縣委沒有放任自流，而是從內(nèi)看素質(zhì)，遠看潛力的角度出發(fā)，從正面教育入手，幫助被調(diào)整對象從自身上找原因，正確對待組織的決定，經(jīng)過一個時期的努力工作，這兩名干部以下為機遇，以下為動力，扎實工作，贏得了干部群眾的一致認可，重新走上了領(lǐng)導崗位。
幾年來，通過深化干部人事制度改革，加快調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導干部工作力度，有效地解決了干部“下”難的問題，雖然從領(lǐng)導崗位上下來的不稱職干部是少數(shù)，但在干部隊伍中引起的震動是強烈的，增強了各級領(lǐng)導干部的競爭意識和危機意識，得到社會各方面的好評�？偨Y(jié)近年來推進干部能下的改革進程，有三條基本經(jīng)驗：
一是推行干部能下必須堅持從實際出發(fā)，從改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要出發(fā)。從這幾年來干部制度改革的歷程看，一方面，這些改革為經(jīng)濟建設(shè)和其他方面改革提供了組織保證和制度支持；另一方面這些制度改革措施的提出、各方面的認可程度及其實際效果，又都不同程度地受到經(jīng)濟、社會發(fā)展進程的激勵和制約。實踐證明，推進干部能上能下，不是組織部門的主觀選擇，而是改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟對黨的干部工作的客觀要求。在不同時期、不同的環(huán)境條件下，推進干部能下，應當采取哪些措施、方法和適用于哪些范圍，都不可避免地要與當時當?shù)卣�、�?jīng)濟、社會發(fā)展的客觀實際相聯(lián)系。我們必須堅持一切從實際出發(fā)，區(qū)別不同情況，積極穩(wěn)妥地推進干部能上能下，從這幾年的實踐看，推進干部能下是一項長期的艱巨的任務(wù)，不大膽探索、銳意改革不行，但要一步到位解決問題也不可能，只能不斷積累，循序漸進。
二是推進干部能下關(guān)鍵在于干部管理工作中要形成競爭激勵機制。實踐證明，各級黨組織和領(lǐng)導干部的決心是實行干部能上能下的前提，制定明確的干部崗位職責是推進干部能下的客觀標準。但是，干部能上能下，又不僅僅是干部職務(wù)的“上”與“下”的問題，涉及到對干部的選拔、任用、考核、獎懲、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，是一個動態(tài)的管理過程。因此，除了堅定各級黨組織和領(lǐng)導干部的決心、明確干部崗位職責外，必須建立和完善一套科學的、合理的、有效的競爭激勵機制。這種機制是按照正確的指導思想、方針、原則形成的制度體系，要充分體現(xiàn)“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，各項制度之間要相互提供支持，建立有機聯(lián)系。實踐證明，推進干部能下的相關(guān)制度、措施、方法要配套使用，單一地實行某一項改革，其作用往往不能持續(xù)和深入，容易“曇花一現(xiàn)”。
三是推進干部能下必須把能上與能下聯(lián)系起來進行綜合考慮。干部的“上”和“下”歷來是緊密聯(lián)系在一起的。干部“上”與“下”的過程，實際上是一個對干部嚴格管理、加強激勵、競爭擇優(yōu)的過程。因此，我們要把解決好干部能“上”與能“下”結(jié)合起來進行考慮和研究，特別是在推進干部能“下”方面，盡快形成一套有效的制度和方法。
二、不稱職領(lǐng)導干部“下”難的問題及原因
從我縣調(diào)整不稱職領(lǐng)導干部的實踐看，雖然取得了一定的進展，但也存在著不少問題，主要表現(xiàn)在：
1、從“下”的數(shù)量上看，實際“下”的人數(shù)要比應該“下”的人數(shù)少。
2、從“下”的職務(wù)上看，表現(xiàn)為三多三少。級別低的“下”的多，級別高的“下”的少；副職“下”的多，正職“下”的少；在下的職務(wù)安排上，改員保級的多，降免職使用的少；在“下”來的待遇上，大分部是降職務(wù)不降待遇。
3、從“下”的渠道上看，調(diào)整形式單一。干部管理的主要形式仍然是委任制，這就造成不稱職干部在“下”的時候，靠組織調(diào)整的多，自愿提出申請的少，從上級職務(wù)到下級職務(wù)、從領(lǐng)導干部到保留職務(wù)或一般干部，始終是在干部圈內(nèi)循環(huán)，即使有個別的提出申請，也是有更好的去向而提出辭職。
4、從對待“下”的態(tài)度上看，多數(shù)不稱職干部對組織調(diào)整不能正確對待。一些不稱職領(lǐng)導干部“下”來后，不是從自身查找原因，而是抱怨組織、消極抗“下”。
不稱職領(lǐng)導干部難“下”問題產(chǎn)生的原因：
1、思想解放程度不高。應當肯定，這些年絕大多數(shù)干部對待“下”的問題，無論是在思想觀念上還是在心理承受能力上，都有了很大的改觀，但思維觀念的轉(zhuǎn)變程度離推進干部能上能下的要求仍然還有相當大的差距。
從領(lǐng)導干部本人看，傳統(tǒng)“官”念影響較深。雖然近幾年隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，人們的“官本位”思想受到一定程度的沖擊，但是認為當官就能光宗耀祖、升榮降辱的干部還大有人在。此外，干部一旦從現(xiàn)職崗位上下來，絕大多數(shù)人就認為這個干部不是犯了錯誤，就是不稱職，這種輿論環(huán)境對下來的干部造成巨大的心理壓力。
2、調(diào)整標準不規(guī)范。調(diào)整不稱職領(lǐng)導干部，首要的是明確不稱職領(lǐng)導干部認定標準。但目前量化、細化、具體的標準比較單一，一把尺子衡量和評價不同層次、不同類別的干部，只能是模糊的定性，難以準確地評價干部的德才表現(xiàn)和工作實績。加上考核的方式、方法不盡完備，難以通過現(xiàn)有的考核來確認黨政領(lǐng)導干部是否稱職，尤其是對工作中并無明顯問題和失誤，但事實上相形見絀的領(lǐng)導干部作出明確定論，難度確實很大。調(diào)查了解中，大多數(shù)人認為認定不稱職領(lǐng)導干部的標準模糊，而且相當一部分人認為不能準確認定。
3、相關(guān)制度不配套。相對來說，這些年我們在干部工作中，確實存在著對“上”研究得多，對“下”研究得少的問題，沒有拿出可行的“下”的規(guī)定和制度。雖然已有的干部管理規(guī)章制度中，不少涉及到干部的“上”和“下”，但基本上是零散的、應急的，沒有形成封閉的管理體系，特別是在解決不稱職干部“下”的方面，缺乏權(quán)威性、可操作性和現(xiàn)實針對性的配套政策。此外，干部被調(diào)整下去后，組織上要給其找出路，但目前就業(yè)渠道狹窄，只能在機關(guān)事業(yè)單位進行安排，即使這樣矛盾也比較多。安排在本單位，不好開展工作；安排在其它單位，不愿意接受；安排的單位不好，干部本人不愿意去等，表現(xiàn)比較明顯。
4、措施落實不到位。一方面，表現(xiàn)在一些已經(jīng)建立的制度執(zhí)行的還不夠徹底，具體表現(xiàn)在干部調(diào)整過程中，考慮品德、資歷、年齡和身體因素較多，考察能力和實績因素較少。對能力不足，實績平平的領(lǐng)導干部觸動不大。即使有的調(diào)整，也通常是職務(wù)雖然下來了，但待遇卻沒有降下來，已有的制度沒有真正落實到位。另一方面，有的領(lǐng)導干部特別是“一把手”決心不大，重視不夠，只是說在口頭上，寫在文件上，工作效果就差。相反，領(lǐng)導干部特別是一把手對這項工作認識高、信心足、決心大，開展“下”的工作就主動，效果就好。
三、促進不稱職領(lǐng)導干部“下”的對策與思考
從今后發(fā)展看，加快干部人事制度改革步伐，關(guān)鍵要在建立干部能上能下、能進能出、有效激勵、充滿活力的用人新機制上下功夫，特別是要在完善干部能“下”機制上取得新突破。推進干部能上能下在制度和方法上所要達到的目標，應該體現(xiàn)在三個方面：一是形成一種擇優(yōu)汰劣的選擇機制，在群眾的廣泛參與下，公開、公平、公正地擇優(yōu)汰劣，為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造條件；二是形成一種干部人力資源配置的調(diào)節(jié)機制，不僅能保證“優(yōu)者上，相形見絀者下”，而且使干部“上”與“下”都能夠各得其所，做到人盡其才，人事相宜；三是形成一種經(jīng)常性激勵機制，能夠結(jié)合日常工作，運用多種方式進行有效激勵，充分調(diào)動干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性三個方面相互聯(lián)系、相互依托，構(gòu)成了推進干部能上能下的總體構(gòu)架。只有把它們綜合起來，加以運用，才能充分發(fā)揮效益。我們認為，在下一步深化干部能上能下工作中，要把對干部能上能下結(jié)果的管理擴展為對過程的管理，著眼于干部管理的全過程，加強配套改革，綜合推進。抓好五項工作：
（一）加強宣傳教育，讓“下”的干部排除思想障礙，為推進干部能上能下創(chuàng)造良好的社會氛圍。傳統(tǒng)觀念和習慣勢力的束縛是影響干部能上能下的思想障礙。改革干部制度，推進干部能下能下，必須解放思想，更新觀念，形成正確的輿論導向和適宜的社會氛圍。各級黨組織要從建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍，適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制要求的高度，深刻認識推進干部能上能下工作的重要性和緊迫性。各級領(lǐng)導班子要強化抓班子、帶隊伍的意識，堅持一級抓一級，加大對推進干部能上能下方面已有制度貫徹執(zhí)行和監(jiān)督檢查的力度。要克服畏難情緒，敢于動真碰硬，排除選人用人上的不正之風的干擾。其次，要教育干部正確對待職務(wù)的升降去留。破除官貴民賤，“不到退休年齡不退位”和“無錯不下，下必有錯”的舊觀念，樹立正確的職務(wù)變動觀。明確干部職務(wù)的上與下是增強在市場經(jīng)濟條件下干部隊伍活力的必然要求，下的干部未必就有錯，也并不是對干部的懲罰，而是對人才資源進行優(yōu)化配置的過程。要淡化干部職務(wù)“上”與“下”的觀念，強化干部職務(wù)“進”與“出”的觀念，使干部的職務(wù)變動在人們的意識中逐步成為一種自然的、合理的現(xiàn)象。再次，在社會宣傳上不宜使用“平者讓、庸者下”之類的口號，而是要教育引導廣大干部、群眾端正對“下”的干部的認識和態(tài)度，不要歧視和責難他們，減少干部“下”的外部阻力。
（二）完善競爭機制，全方位的考察干部，讓“下”的干部下有所思。一是拓展競爭領(lǐng)域和范圍，完善機構(gòu)改革的相關(guān)配套措施，積極運用競爭上崗的有效方式，進一步做好機關(guān)工作人員的選配定崗和精簡分流工作，使優(yōu)者在位，劣者讓位，改變“不犯錯誤不調(diào)整，不到年齡不下崗”的用人格局；二是進一步完善考試內(nèi)容和方法，對不同部門、不同行業(yè)、不同職位領(lǐng)導干部的選拔考試，在內(nèi)容和方法上要有所不同，更好地體現(xiàn)競爭職位對競爭者各方面能力、素質(zhì)的要求；三是完善民主推薦、測評和評議領(lǐng)導干部方法，不斷擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時正確運用推薦和評議結(jié)果，既充分發(fā)揮民主，認真聽取和尊重大多數(shù)人的意見，又不機械地、簡單地以票取人；四是改進干部考察考核方法，不僅考察干部的工作圈，還考察干部的生活圈，不僅考察干部在本單位、本崗位的表現(xiàn)，還考察干部歷任單位和崗位的表現(xiàn)，不僅看干部的學歷、年齡，更看干部的實際能力和業(yè)績，多層面、多方位地考察干部，防止以偏概全、擴優(yōu)縮劣問題的發(fā)生。
（三）健全淘汰機制，建立科學的指標考核體系，讓“下”的干部心悅誠服。要積極探索推進位次管理、末位淘汰制度，這是激發(fā)干部隊伍活力的有效方法。實際操作中，首先要明確具體的考核標準。依據(jù)不同行業(yè)特點，逐步建立科學、合理的量化指標考核體系，結(jié)合不同類型、不同層次、不同崗位職務(wù)特點，細化不稱職和不勝任現(xiàn)職干部的認定標準，使考核有依據(jù)，評判有標準。其次要合理確定末位單位和末位人員。要重點抓好“考、評、定”三個環(huán)節(jié)�！翱肌本褪歉鶕�(jù)目標管理考核標準，考核物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)指標完成情況，排出單位和個人的位次；“評”就是采取由群眾評議、班子成員互評、組織部門綜評的方式，排出位次；“定”就是對各單位和人員的兩次排位情況進行綜合審定，分層次確定末位單位和末位干部。第三要嚴格考核結(jié)果兌現(xiàn)。連續(xù)兩年被評為最差單位的主要負責人和被評為末位的干部，該降免職的降免職，該調(diào)離的調(diào)離，真正形成能者上、庸者下的局面。
（四）疏通安置渠道，讓“下”的干部才盡其用。應當看到，“下”的干部雖然有的駕馭全局能力不強，但負責一個方面的工作卻可能很出色；有的組織領(lǐng)導能力不強，卻可能是某個方面的專業(yè)技術(shù)權(quán)威。所以，應該把“下”的干部視為一筆人才資源，進一步做好開發(fā)利用。在具體操作過程中，應注意把握以下幾點。一是要認真細致地做好思想政治工作。同“下”的干部見面談話，實事求是地講清調(diào)整的理由，使他們正視被調(diào)整的客觀現(xiàn)實，幫助他們認識不勝任現(xiàn)職的原因和差距，明確努力方向，鼓勵他們放下思想包袱，愉快地走向新的工作崗位。二是要積極為“下”的干部創(chuàng)造提高的機會�？梢圆扇≌{(diào)干學習、參加培訓、掛職鍛煉、參加中心工作等形式，著力提高他們的思想政治水平和工作能力，把調(diào)整的過程變?yōu)楦刹拷逃岣叩倪^程，為重新安置上崗奠定基礎(chǔ)。三是要拓寬安置渠道，量才使用，充分發(fā)揮被調(diào)整干部的作用。要根據(jù)“下”的干部本人的特點，安排到適當?shù)膷徫�，使其各得其所，充分發(fā)揮專長。比如黨務(wù)型的干部，從領(lǐng)導職務(wù)被調(diào)整下來后，可分工他們協(xié)助抓比較熟悉的工作。對有技術(shù)專長，但行政管理能力、組織協(xié)調(diào)能力較弱的干部，調(diào)整到業(yè)務(wù)技術(shù)部門從事專業(yè)技術(shù)性工作。也就是說棄其所短，取其所長，量才施用，既能充分發(fā)揮干部的作用，又可在一定程度上減少“下”的阻力。在這方面，要充分發(fā)揮人才市場的主渠道作用，逐步從組織包攬安置向雙向擇業(yè)過渡。四是要加強對被調(diào)整領(lǐng)導干部的跟蹤管理。對下來的干部不能“一棒子打死”，提倡給他們一個“再上”的機會，可以結(jié)合全面推行干部制度改革，對受到降職、免職的干部在新的崗位上工作表現(xiàn)較好，有明顯的工作業(yè)績，符合領(lǐng)導干部任職條件的，經(jīng)過組織考核后可重新提拔使用。通過這些措施，使“下”者能夠看到希望，增強自身素質(zhì)提高的自覺性和在新的崗位工作的積極性和主動性。
（五）配套相關(guān)政策，讓“下”的干部無后顧之憂。凡新提拔的領(lǐng)導干部，除選舉產(chǎn)生或經(jīng)人大、政協(xié)決定任命的領(lǐng)導干部外，一律要實行試用期制；對新提拔的干部都要進行公示；對事業(yè)單位行政領(lǐng)導干部實行聘任制；對黨委、政府、人大班子成員實行任期制。同時，對在競爭中落聘、下崗或業(yè)務(wù)水平和領(lǐng)導能力與崗位要求不相稱，事業(yè)心進取心不強，工作打不開局面，群眾不滿意以及有違法違紀事實已被立案審查尚未處結(jié)的領(lǐng)導干部，探索試行待崗制。積極引導鼓勵機關(guān)事業(yè)單位工作人員離職、辭職到企業(yè)工作或從事個體私營經(jīng)濟，鼓勵符合條件的機關(guān)工作人員提前退休，積極探索建立領(lǐng)導干部辭職制度。通過建立健全各項常規(guī)性的、硬性的“規(guī)矩”，真正疏通干部“下”的渠道。強化干部“下”后管理工作，配套相關(guān)政策，使“下”的干部能夠得到合理的待遇，幫助他們解除后顧這憂，是推進黨政領(lǐng)導干部“能下”工作的關(guān)鍵。一是要制定走出公務(wù)員隊伍人員的經(jīng)濟補償制度。對黨政領(lǐng)導干部因個人原因或其他原因，主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導職務(wù)，要求離開公務(wù)員隊伍的，除法定不得辭職的情形之外，應根據(jù)其職位高低和任職年限，在經(jīng)濟上給予一次性的補償。二是要建立“下”的干部基本生活保障制度和新技能培訓制度。納入整個社會保險體系，為黨政機關(guān)領(lǐng)導干部主動到企業(yè)工作，領(lǐng)辦創(chuàng)辦各類經(jīng)濟實體創(chuàng)造條件，使黨政領(lǐng)導干部能夠“下”有所養(yǎng)、“下”有所為。三是要建立與“能下”有關(guān)的行政級別和工資待遇政策。符合有關(guān)政策，本人自愿提出提前改任非領(lǐng)導職務(wù)或退休退養(yǎng)的干部，要按照有關(guān)政策享受有關(guān)職級和工資待遇；對不勝任現(xiàn)職或相形見絀的干部，一般應按調(diào)整下來后的崗位定級、定待遇；對因身體原因而下來的干部，原則上保留行政級別和原來的工資待遇；對有技術(shù)業(yè)務(wù)專長，而不勝任現(xiàn)職的干部下來后，可以“轉(zhuǎn)業(yè)”、“轉(zhuǎn)崗”，原則上可就高不就低的保留原有的職級和工資待遇。
推進黨政領(lǐng)導干部制度改革，重點深化黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度改革，推進領(lǐng)導干部能上能下。采取多種措施解決能下問題，進一步完善調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導干部的制度和辦法，是當前這項改革任務(wù)的和焦點問題。
推進黨政領(lǐng)導干部能“下”機制形成與建立，從思想上、制度上解決能上不能下的問題，從當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、開發(fā)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、應對入世的新形勢、新任務(wù)的要求來看，顯得尤為重要和緊迫。只有建立起科學規(guī)范、運作有序的干部能上能下機制，以“下”保證“上”的機制，形成優(yōu)勝劣汰、新陳代謝的機制，才以保證優(yōu)秀人才脫穎而出，才能建設(shè)高素質(zhì)的干部隊伍，從組織上為“二次創(chuàng)業(yè)、富民興市”目標實現(xiàn)提供保證。
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