鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題的研究

　　最近，我深入到**縣，對農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進行了一次專題調研。總的感覺，當前中央農村工作的政策深得民心，農業(yè)增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業(yè)、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，由來已久。其主要表現(xiàn)是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉(xiāng)村負債達13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源進一步萎縮，絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區(qū)普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農經濟社會，農業(yè)的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業(yè)結構調整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負案件、干群關系惡化等非正�，F(xiàn)象。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的本質是體制問題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)當前的問題從政策上進行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應該從職能上著手，找準鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環(huán)節(jié)上，由于各地經濟發(fā)展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體

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