對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境問(wèn)題的思考與調(diào)研_[實(shí)習(xí)報(bào)告]

對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境問(wèn)題的思考與調(diào)研

一、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的核心內(nèi)容

優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的實(shí)質(zhì)就是要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。在營(yíng)造這個(gè)良好環(huán)境的過(guò)程中，政府作為營(yíng)造主體，它的作用是不可替代的。因此，正確界定政府職能、充分發(fā)揮政府的職能作用將直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)劣。

政府職能是指政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)具有的職責(zé)和功能，它揭示了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據(jù)。在目前開(kāi)放和轉(zhuǎn)型條件下，我國(guó)政府應(yīng)具有哪些主要職能，取決于在開(kāi)放和轉(zhuǎn)型條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生哪些主要問(wèn)題，這是正確界定職能的前提。

（一）政府的基本職能

1、轉(zhuǎn)型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應(yīng)成為政府重要的綜合性職能

要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須首先打破傳統(tǒng)的“倫理經(jīng)濟(jì)”觀念，樹(shù)立新的“法理經(jīng)濟(jì)”觀念。這樣就必然引起人們反抗市場(chǎng)的邏輯，市場(chǎng)的發(fā)展就需要一個(gè)“合法化”的過(guò)程。同時(shí)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不僅要求改變道德標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀，而且涉及資源和權(quán)力的再分配。它可能為某些人提供發(fā)展機(jī)會(huì)，而剝奪了另一些人的傳統(tǒng)特權(quán)，也可能造成收入和財(cái)富的不平等，與現(xiàn)存的所有權(quán)、地位和權(quán)力不相配。這樣就會(huì)引起社會(huì)沖突和政治斗爭(zhēng)，引起經(jīng)濟(jì)生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，秩序的稀缺是一個(gè)一般規(guī)律。在我國(guó)，目前秩序的稀缺已成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題。假、冒、偽、劣產(chǎn)品的泛濫，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現(xiàn)。

在建立和維護(hù)秩序方面，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起不可推卸的責(zé)任。政府本身的強(qiáng)制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務(wù)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益，成為建立并維護(hù)與秩序有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度體系、市場(chǎng)法律體系和提供相應(yīng)司法服務(wù)的最合適主體。但是，在這一過(guò)程中，政府必須要受到有效的監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)秩序的優(yōu)化，政府在秩序建設(shè)中必須倡導(dǎo)一種法治精神，遵循法治精神管理市場(chǎng)，與秩序相關(guān)的政策措施的貫徹和實(shí)施必須被納入法制軌道，政府調(diào)控和規(guī)制市場(chǎng)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到合理制約，相關(guān)管理行為必須得到有效監(jiān)督，并承擔(dān)法律責(zé)任。

2、在轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下，面對(duì)日趨激烈的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)國(guó)家或地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)成為各級(jí)政府的核心經(jīng)濟(jì)職能

這包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是建立并完善一套綜合性的社會(huì)創(chuàng)新機(jī)制。就是指由政府牽頭，各相關(guān)部門(mén)和組織相互作用而形成的以推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)為目的的社會(huì)組織系統(tǒng)。它的基本功能是優(yōu)化創(chuàng)新資源，協(xié)調(diào)社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)。因?yàn)槲覈?guó)大部分企業(yè)的創(chuàng)新能力低，政府可在為企業(yè)創(chuàng)新構(gòu)筑良好的政策法律環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面，通過(guò)政策、法規(guī)、計(jì)劃、項(xiàng)目、采購(gòu)、財(cái)政金融、服務(wù)等多種形式，影響、引導(dǎo)與干預(yù)創(chuàng)新活動(dòng)的方向與效率。在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不完善和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱的現(xiàn)狀下，政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持更是必要的。二是大力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)度低下、技術(shù)水平落后、資金匱乏，單靠市場(chǎng)力量難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的迅速提升。因此，政府應(yīng)該繼續(xù)制定完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出明確的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等，并以法律、法規(guī)等形式保證政策和規(guī)劃的落實(shí)，建立和健全財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)等與產(chǎn)業(yè)政策相配套的保障體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。三是要把重視人力資本投資作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略。我國(guó)雖然人力資源豐富，但在現(xiàn)實(shí)層面上，仍表現(xiàn)為潛在資源，人力資源的有效開(kāi)發(fā)和利用仍存在許多問(wèn)題。為此，一方面必須加快我國(guó)人才體制和人事制度改革的步伐，把人才真正確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一資源”。創(chuàng)新用人機(jī)制，建設(shè)一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制、選擇機(jī)制、淘汰機(jī)制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業(yè)技術(shù)教育體系，提倡終生教育等。

3、在轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變大，所以，穩(wěn)定職能應(yīng)成為政府的一項(xiàng)重要社會(huì)職能

在我國(guó)，目前所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有高失業(yè)率所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)困境所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)差距拉大產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、貧富分化導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)各種類型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府一方面要加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控。另一方面，要盡快建立和完善對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)體系。最主要的，就是要建立健全社會(huì)保障體系：逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面；加快建立多元化、多層次的社會(huì)保障體系；加強(qiáng)保險(xiǎn)基金的收繳和管理，壯大保障規(guī)模和能力；改革社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，提高管理現(xiàn)代化水平。還要注重提高政府處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)所帶來(lái)的損失。

4、轉(zhuǎn)型期可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，所以應(yīng)把預(yù)防腐敗作為政府的一項(xiàng)重要政治職能

腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與泛濫往往與社會(huì)轉(zhuǎn)型有關(guān)。一系列的政治變化，使以往正常的社會(huì)政治制度和經(jīng)濟(jì)秩序受到?jīng)_擊與破壞，不僅使原來(lái)隱蔽的腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)出來(lái)，而且迅速地傳播與蔓延。目前，中國(guó)正屬于世界上腐敗程度比較嚴(yán)重的國(guó)家之一，從實(shí)際情況看，腐敗已對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成重大損失，已成為中國(guó)最大的社會(huì)污染，并且，腐敗意識(shí)正成為青年一代的一種自覺(jué)意識(shí)，已成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大障礙。為此政府應(yīng)把反腐敗和預(yù)防腐敗確定為轉(zhuǎn)型期的一項(xiàng)重要職能性任務(wù)，應(yīng)常抓不懈。

二、現(xiàn)存問(wèn)題及形成原因

結(jié)合上述政府的職能界定，我們發(fā)現(xiàn)，在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面，由于政府職能轉(zhuǎn)變的不“到位”，直接造成一些“缺位”、“錯(cuò)位”、“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）規(guī)范、監(jiān)管市場(chǎng)秩序的力度不夠

首先是各種市場(chǎng)法規(guī)的制定不完善，既沒(méi)有形成一個(gè)健全的市場(chǎng)規(guī)范體系，也欠缺一定的應(yīng)變性，難以適應(yīng)變化了的市場(chǎng)狀況；其次，在執(zhí)行已有的法規(guī)時(shí)執(zhí)法不嚴(yán)，這既有政府公共行政能力低下的原因，更重要的是政府執(zhí)法意識(shí)和觀念的缺失；再次，地方政府對(duì)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)秩序的地方保護(hù)主義放任自流，甚至同流合污，極大地阻礙了我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的建立。

（二）政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)特別是對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)依然過(guò)多

一方面由于政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有到位，政府的利益還沒(méi)有從企業(yè)經(jīng)營(yíng)中退出；另一方面在于有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚未形成，政府角色還未明晰。有些政府職能仍舊采取直接干預(yù)的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制。在企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)中，政府對(duì)于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免等關(guān)鍵問(wèn)題上具有舉足輕重的地位，這直接阻礙了企業(yè)真正成長(zhǎng)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的微觀經(jīng)濟(jì)主體，使企業(yè)改革始終停滯不前，政府職能也遲遲不能切實(shí)轉(zhuǎn)換到位。

（三）投融資管理體制改革滯后

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的投融資管理職能側(cè)重于對(duì)投融資活動(dòng)進(jìn)行微觀控制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要政府對(duì)投融資進(jìn)行宏觀調(diào)控的時(shí)候，我們的相關(guān)部門(mén)仍然習(xí)慣于用過(guò)去的管理方式進(jìn)行管理，難以適應(yīng)當(dāng)前投融資市場(chǎng)的要求。在我國(guó)投融資領(lǐng)域的許多層面，政府通常依然是投融資的主體。這種主體的單一性與我國(guó)投融資市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展對(duì)主體多元化的要求相矛盾，產(chǎn)生了許多弊端，直接阻礙我國(guó)投融資市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（四）一些政府部門(mén)出現(xiàn)利益集團(tuán)化和非公共機(jī)構(gòu)化傾向

根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，歷次機(jī)構(gòu)改革都力求使政府部門(mén)從管不了也管不好的專業(yè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫身出來(lái)，轉(zhuǎn)向?qū)��?jīng)濟(jì)事務(wù)的宏觀管理。但在這一過(guò)程中，一些政府部門(mén)出現(xiàn)了利益集團(tuán)化和非公共機(jī)構(gòu)傾向。在面對(duì)國(guó)家利益、公民利益和部門(mén)利益的時(shí)候，它們選擇維護(hù)和不斷增進(jìn)本部門(mén)的利益。與此同時(shí)，這些政府部門(mén)的公共服務(wù)職能弱化，甚至導(dǎo)致整個(gè)部門(mén)乃至行業(yè)的體制性腐敗。社會(huì)公共權(quán)力淪為謀取個(gè)別部門(mén)和行業(yè)特殊利益的工具。

（五）依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高

這具體表現(xiàn)在：一是對(duì)政府行政行為的約束性法律規(guī)范始終未能很好地建立起來(lái)；二是政府的行政立法缺乏敏感性，特別是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化缺少應(yīng)變性，這使得政府的行政法規(guī)經(jīng)常滯后于發(fā)展迅速的市場(chǎng)；三是由于以往政府各部門(mén)的職能存在著交叉，以及存在于立法體系中的各機(jī)關(guān)缺乏在立法方面的協(xié)調(diào)，造成有些法律規(guī)范相互矛盾，讓市場(chǎng)主體無(wú)所適從的后果。同時(shí)，我國(guó)的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對(duì)社會(huì)和公民的開(kāi)放性和透明度。這一點(diǎn)在日益追求知情權(quán)等民主權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代更顯得落后于時(shí)代潮流。

上面這些問(wèn)題的存在直接造成了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“服務(wù)缺位、角色錯(cuò)位、職權(quán)越位”現(xiàn)象。造成政府服務(wù)缺位的主要原因是職能部門(mén)的條塊分割。如工商、技術(shù)監(jiān)督、食品醫(yī)藥監(jiān)督、稅務(wù)等部門(mén)均為條條管理，地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度非常大。在角色錯(cuò)位問(wèn)題上的表現(xiàn)可分為兩大類，一類是政府及職能部門(mén)行政不作為，沒(méi)有利益的事不愿意管；一類是行政違法，擺不正位置，不該管的卻去管或該管的亂管，審批項(xiàng)目過(guò)多、程序繁瑣以及為了罰款和收費(fèi)而執(zhí)法等問(wèn)題仍然存在。一個(gè)地方錯(cuò)位了，就給整體環(huán)境造成了不良的影響。市場(chǎng)選擇企業(yè)，企業(yè)選擇環(huán)境，環(huán)境是政府培育的。如果政府總找不準(zhǔn)位置，經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)位現(xiàn)象，就是在破壞環(huán)境，也是在自損形象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府的權(quán)利和責(zé)任就是承擔(dān)公共責(zé)任，尤其就業(yè)、社會(huì)保障、國(guó)民教育及公共衛(wèi)生管理等，這些都是應(yīng)該管的，而且一定要管好。對(duì)應(yīng)由企業(yè)和中介組織管理的事情，政府一定不要干預(yù)。

要進(jìn)一步完善和發(fā)展社會(huì)主

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