完善現(xiàn)行稅收法制體系的調(diào)研報(bào)告

我國的稅法建設(shè)自新中國成立50年來，經(jīng)歷了新中國建立至70年代的稅法創(chuàng)立與調(diào)整，80年代的稅法重建與改革，1994年以來的稅法完善與發(fā)展三個大的歷史時期。但時至今日，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，現(xiàn)行的稅收法制體系已不適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，完善我國稅法體系已顯得尤為迫切。下面筆者就進(jìn)一步完善我國的稅收法制體系談一點(diǎn)粗淺看法

一、現(xiàn)行稅收法制體系現(xiàn)狀及存在的問題

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，更好地發(fā)揮稅收組織財(cái)政收入、有效調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的功能，我國1994年稅收的完善和發(fā)展主要把實(shí)體法的完善放在首位，雖然我國稅法的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容得到了進(jìn)一步規(guī)范，稅收處罰法得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，我國稅法立法技術(shù)有了新的提高。但由于1994年稅制改革的范圍主要集中在實(shí)體稅法上，而不是整個稅法體系由實(shí)體稅法到程序法的全面完善。因此，原稅法體系固有的一些矛盾：各單行稅法松散排列和協(xié)調(diào)性差、稅收立法權(quán)沒有得到合理劃分、整體立法層次不高、與現(xiàn)行稅法體系相適應(yīng)的司法保障體系等問題仍沒有得到解決。

（一）稅收法制體系不完善。

1、稅收立法層次低，缺乏權(quán)威性。我國現(xiàn)行稅法體系在憲法精神的指導(dǎo)下，直接由各單行稅法構(gòu)成。各單行稅法之間是平行的，沒有統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系。我國現(xiàn)行稅法主要由全國人民代表大會及其常委會制定的稅收法律，國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)，國務(wù)院有關(guān)部門制定的稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件三個層次構(gòu)成。其中，實(shí)體稅法是現(xiàn)行稅法體系的基本組成部分，目前由23個稅種構(gòu)成，即：增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、資源稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、屠宰稅、筵席稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、車輛購置稅、農(nóng)（牧）業(yè)稅、耕地占用稅、契稅以及關(guān)稅。這些稅種中，個人所得稅與外商投資和外國企業(yè)所得稅是稅收法律，其他稅種都是采用條例或暫行條例形式的稅收法規(guī)，同時大量的稅收政策甚至很重要的稅收政策是通過稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件頒布的。稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件，法律效力較低，一般情況下，不作為稅收司法的直接依據(jù)，只具有參考作用，應(yīng)該說這種比較低的稅收立法層次在一定程度上容易造成稅法的統(tǒng)一受到挑戰(zhàn)，客觀上削弱了稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2、法規(guī)政策調(diào)整頻，缺乏穩(wěn)定性。特別是大量稅收規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)定的存在，使稅法缺乏公開性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。表現(xiàn)在有的稅收法規(guī)、條例出臺后，補(bǔ)充規(guī)定、通知便接連不斷，現(xiàn)行增值稅便是例子。有的稅收政策法規(guī)的調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，有的政策上級與下級稅務(wù)部門的解釋和理解有所不同，造成各地和各級執(zhí)行不一。由于有的政策經(jīng)常變動和政策法規(guī)因自身存在著一些疏漏而不得不增加一些補(bǔ)充規(guī)定，這些都使納稅人感到政策不穩(wěn)定，面對不同的解釋而無所適從。有些政策法規(guī)以紅頭文件形式出現(xiàn)，不僅時常調(diào)整，而且因保密規(guī)定而不能被社會所了解，使我們的稅收政策的公開性受到一定的限制，不利于有關(guān)稅收政策在社會廣泛理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行貫徹實(shí)施。

3、地方政府干預(yù)大，缺乏公正性。在一些地區(qū)，地方政府越權(quán)擅自制定稅收政策的問題還比較嚴(yán)重，這既違背了統(tǒng)一原則，又影響稅收政策的公正性。同時各地稅收執(zhí)法力度不一，在一些地區(qū)，地方政府干預(yù)稅收執(zhí)法的現(xiàn)象還時有發(fā)生，隨意減免稅，收“人情稅”，“關(guān)系稅”或收“過頭稅”的現(xiàn)象并不能得到有效遏制。另外，各地區(qū)為吸引外資競相制定了一些稅收優(yōu)惠政策和減免稅的“土政策”，使稅務(wù)部門很難依法征收、應(yīng)收盡收，不僅使稅收執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性受到?jīng)_擊，而且也破壞了稅法的嚴(yán)肅性和公正性。

（二）司法保障體系不到位。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對于涉稅犯罪活動沒有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，稅務(wù)司法活動基本上依靠公、檢、法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這樣就造成了《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具備的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏直接、快捷的保障手段而難以落實(shí)；另一方面，對于涉稅犯罪的查處，由于受人員不足、經(jīng)費(fèi)不豐、精力不夠、專業(yè)知識不全等條件的限制，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難的狀況普遍存在，專業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系還未真正建立起來。

（三）內(nèi)外管理體制不統(tǒng)一。

1、內(nèi)部改革機(jī)制不統(tǒng)一。圍繞征管模式、征管框架、征管程序、征管方式，各地理解不一，因此造成機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，征收管理形式多種多樣，不僅納稅人有點(diǎn)難以適應(yīng)，同時也給稅收政策的貫徹帶來不便，造成政策脫節(jié)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2、國地稅收分設(shè)矛盾多。國地稅分設(shè)，原來一個單位完成的工作變成兩家去做，其稅收成本的加大不言而喻，而且兩個部門如果在執(zhí)法上稍有不統(tǒng)一，還會造成不良社會影響，目前國地稅爭議最多的是圍繞新注冊企業(yè)所得稅征管的界定上，雖

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