市規(guī)范性文件備案工作現(xiàn)狀存在問題及對策
文章標題：市規(guī)范性文件備案現(xiàn)狀存在問題及對策
規(guī)范性文件備案，是上級政府監(jiān)督下級行政機關抽象行政行為、落實政府層級監(jiān)督職能的有效方式。對于維護社會主義法制統(tǒng)一，全面推進依法行政，建立法治政府具有十分重要的意義。長期以來，我市政府在省政府的正確領導下，遵循依法治國的方略，以毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以依法行政，建設法治政府為目標，狠抓機構建設、制度落實和監(jiān)督檢查三個環(huán)節(jié)，使規(guī)范性文件備案制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮了備案的層級監(jiān)督作用，保證了我市各級行政機關抽象行政行為的合法性，維護了法制的統(tǒng)一和政令的暢通。
一、現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計，自1996年以來，我市政府向省政府法制辦公室報備市政府規(guī)范性文件92件，2000年至今審查縣區(qū)政府備案的規(guī)范性文件220件，審查市政府部門備案的規(guī)范性文件7件�；仡櫠嗄甑囊�(guī)范性文件備案，主要有以下幾個特點：
1、領導重視，機構健全。市政府領導高度重視規(guī)范性文件備案，把此項作為政府法制的重要內(nèi)容，常抓不懈。1994年，市政府《關于加強政府法制的決定》（寶政發(fā)［1994］33號）中明確規(guī)定了規(guī)范性文件備案是政府法制機構的任務和職責，要求各級政府和部門要把該項做為政府法制的重要內(nèi)容，擺在重要位置，列入重要議程，制定計劃并做好檢查落實。2001年，市級機關機構改革時，又把規(guī)范性文件備案審查列入市政府法制辦公室的“三定”方案。明確了市政府法制辦公室的基本職責之一為，辦理市政府規(guī)范性文件的報送備案和縣區(qū)政府、市政府各部門規(guī)范性文件的備案審查，并根據(jù)不同情況提出建議性意見。同時，為了保證規(guī)范性文件備案的順利開展，市政府高度重視政府法制機構建設。市政府法制辦公室在1995年由市政府辦公室的內(nèi)設法制科升格為副縣級建制法制辦公室；2001年機構改革中升格為正縣級建制，“三定”方案中明確市政府法制辦公室是市政府辦理法制事項的行政機構。政府法制機構人員也隨機構的升格由最初的3人加強到12人。各縣區(qū)、市政府各部門的法制機構也從無到有逐漸強大。截至目前，12個縣區(qū)政府法制機構均已建設為正科級建制，配備法制人員3人以上；市政府各部門中，重點行政執(zhí)法部門均設立了法制科，一般行政執(zhí)法部門因編制原因未能獨立設科的，該項業(yè)務與辦公室或其它業(yè)務科合署辦公，指定了專人負責。法制機構的健全，人員的配備充實，職責的明確和審查網(wǎng)絡的建立，使規(guī)范性文件備案進一步規(guī)范化，保證了備案審查的質(zhì)量和效果。
2、制度完善，措施得力。1990年，市政府印發(fā)了《**市人民政府規(guī)范性文件制定程序和備案監(jiān)督試行規(guī)定》（寶政發(fā)［1990］122號），初步建立了規(guī)范性文件備案監(jiān)督審查制度。1995年市政府為了進一步加強規(guī)范性文件備案審查，制定出臺了《**市地方行政機關規(guī)范性文件備案辦法》（市政府令第3號）。該辦法明確了需報備的規(guī)范性文件的范圍，對縣區(qū)政府、市政府各部門、直屬機構以及省市雙層領導機構在法定權限內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及市政府規(guī)范性文件，按規(guī)定程序制發(fā)的普遍適用于本縣區(qū)或本系統(tǒng)行政管理的規(guī)定、辦法、實施細則、通告、決定等文件都要求上報市政府備案，報送的文件由市政府法制辦公室具體負責審查和監(jiān)督管理。同時，規(guī)定了備案的期限，要求報備的資料，并統(tǒng)一了備案報告的格式。建立了通報批評制度，對不報備或報備不及時的單位，由市政府予以通報批評。1996年市政府出臺的《**市行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行辦法》（市政府令第7號）明確了規(guī)范性文件備案審查是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要形式，并對不按規(guī)定執(zhí)行備案制度的行政機關作了相應的懲處規(guī)定。為了進一步做好備案，市政府在1992年、1996年、2002年先后三次下發(fā)通知，要求縣區(qū)政府、市政府部門充實人員，健全備案機制，采取有效措施，切實加強規(guī)范性文件備案。并從2000年起，每年都把此項列入市政府法制要點，年中，開展備案專項檢查，年底與行政執(zhí)法責任一并納入全市目標任務考核。通過檢查，量化打分考核，使規(guī)范性文件備案成為直接影響縣區(qū)政府和市政府部門全年評定結果的要件之一。
3、報備及時，審查縝密。對于以市政府名義出臺的規(guī)范性文件，市政府能在發(fā)布之日起15日內(nèi)按要求及時報送省政府法制辦公室，自覺接受省政府的監(jiān)督。對于縣區(qū)政府和市政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件，市政府要求在發(fā)布之日起15日內(nèi)，附備案報告和起草說明，一式5份直接送市政府法制辦公室審查。主要審查文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章相違背，是否與市政府的規(guī)范性文件相違背，是否與其他文件相矛盾，是否符合制發(fā)的程序和規(guī)范化要求。對于報備的規(guī)范性文件同法律、法規(guī)、規(guī)章及市政府的規(guī)范性文件相違背或超越制定機關權限的，由
市政府法制辦提出處理意見，提請市政府予以撤銷、改變或責令改正；對報備的規(guī)范性文件之間相互矛盾的，由市政府法制辦協(xié)調(diào)處理，經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由市政府法制辦提出處理意見，報市政府決定；對報備的規(guī)范性文件在制定程序及規(guī)范化方面存在的問題，由市政府法制辦提出處理意見，并轉告報備單位處理，要求報備單位接到處理決定或意見后，在15日內(nèi)將處理結果上報市政府法制辦。同時要求縣區(qū)政府、市政府部門每年1月將上年度所制發(fā)的規(guī)范性文件目錄報市政府法制辦備查，并由市政府法制辦匯總后向市政府報告上一年度全市行政機關規(guī)范性文件備案審查情況。此外，還積極指導縣區(qū)政府、市政府部門做好本縣區(qū)、本系統(tǒng)的規(guī)范性文件備案，認真分析備案存在的問題及原因，幫助縣區(qū)政府、市政府部門采取措施，進一步加強規(guī)范性文件報備。
4、監(jiān)督檢查到位，考核評議細致。在規(guī)范性文件備案中，我們做到年初有安排，年中有檢查，年底有考核。年初，縣區(qū)政府和市政府部門在分解崗位目標任務時，明確的把備案分解到法制機構，作為全年的重要內(nèi)容。年中，市政府法制辦堅持對備案進行專項檢查，對發(fā)現(xiàn)的有件不備、報備不及時、形式不規(guī)范、內(nèi)容不齊備等問題逐一指出，限期改正。年底，市政府法制辦組織市政府行政執(zhí)法責任制成員單位，結合行政執(zhí)法責任制考核，分組對縣區(qū)政府、市政府部門備案情況進行檢查，考核結果納入全市目標任務考核范圍，實行倒扣分制，對備案差的單位予以扣分，保證了規(guī)范性文件備案的切實落實。
二、存在的問題
在做好以上的同時，規(guī)范性文件備案還存在以下幾個問題：
1、個別縣區(qū)、市政府部門規(guī)范性文件備案的認識不到位。有件不備、報備不及時、年底突擊報備等現(xiàn)象時有發(fā)生。造成出臺的規(guī)范性文件不能及時得到上級政府的審查，文件質(zhì)量難以保證。
2、組織機構有待進一步加強。隨著依法行政進程的推進，政府法制機構的任務日益繁重�？h區(qū)政府法制機構雖然得到了加強，但人員配備少，且仍承擔著一定的非政府法制任務，削弱了其政府法律參謀助手和法律顧問的作用，規(guī)范性文件備案審查業(yè)務難以全面深入開展。市政府部門法制機構力量不強，一些部門承擔法制業(yè)務的科室沒有指定專人負責，致使縣區(qū)政府和市政府部門時有有件不備、備而不審的現(xiàn)象發(fā)生。
3、法制人員素質(zhì)有待進一步提高。法制機構中法律專業(yè)人員所占比率不高，個別單位法制機構甚至無法律專業(yè)人員。因而對規(guī)范性文件的備案多限于審查形式，實質(zhì)審查難以開展。
4、規(guī)范性文件備案的形式有待于進一步規(guī)范。個別部門向市政府備案以抄報、抄送形式代替?zhèn)浒笀蟾�，上報材料不齊全，缺少法律依據(jù)，缺少起草說明等，給備案審查的開展帶來了一定的困難。
5、縣區(qū)政府和市政府部門報備不平衡。從總體上看，縣區(qū)政府文件報備情況好于市政府部門文件報備。縣區(qū)政府由于有相對健全的政府法制機構，其報備數(shù)量明顯多于市政府部門，且報備形式比較規(guī)范，資料齊備。市政府部門報備數(shù)量少，形式隨意，起草說明等資料欠缺�？h區(qū)政府部門向縣區(qū)政府報備數(shù)量少，部門系統(tǒng)內(nèi)部的備案量小，個別部門機制流于形式。
三、對策
針對以上存在問題，應從以下幾方面加強規(guī)范性文件備案：
1、提高認識，增強對規(guī)范性文件備案的責任感和使命感。要站在依法行政、維護社會主義法制統(tǒng)一、建設法治政府的高度，充分認識規(guī)范性文件備案的重要性，把此項作為政府法制重要內(nèi)容，擺在應有的位置，積極采取措施，狠抓落實，扎實，確保政令的暢通。
2、以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》為契機，切實加強政府法制機構建設。各級政府和各部門要根據(jù)實際，抓好法制機構建設，使法制機構的規(guī)格、編制、人員及辦公條件與本地、本部門的依法行政相適應，使規(guī)范性文件的備案有機構管，有人員負責。
3、以法律業(yè)務學習為重點，繼續(xù)抓好法制人員素質(zhì)的提高。積極創(chuàng)造條件，采取多種形式，針對全部政府法制人員，按計劃、分層次、廣領域、有深度不斷提高政府法制人員的業(yè)務水平，保證規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量。
4、以便利規(guī)范性文件備案審查為目的，著力健全規(guī)范性文件報備辦法。嚴格報備時限，明確報備途徑，統(tǒng)一報備格式。堅決杜絕以抄送、抄報的形式代替?zhèn)浒笀蟾娴默F(xiàn)象。做到起草、制定目的明確，法律依據(jù)充分，報備資料齊全，形式規(guī)范，保證備案審查的順利開展。
5、以監(jiān)督檢查為手段，督促和指導下級行政機關做好備案。進一步健全規(guī)范性文件備案審查制度，實行責任追究。對于制定出臺了規(guī)范性文件而未按要求報備的，要嚴格按照有關規(guī)定予以通報批評，限期改正；對于多年未出臺規(guī)范性文件的，要結合實際，客觀地分析，指導下級行政機關充分發(fā)揮規(guī)范性文件特點和作用，著力推進的開展。同時，督促其建立健全備案機制，做好規(guī)范性文件報備的基礎。
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市政府法制辦提出處理意見，提請市政府予以撤銷、改變或責令改正；對報備的規(guī)范性文件之間相互矛盾的，由市政府法制辦協(xié)調(diào)處理，經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由市政府法制辦提出處理意見，報市政府決定；對報備的規(guī)范性文件在制定程序及規(guī)范化方面存在的問題，由市政府法制辦提出處理意見，并轉告報備單位處理，要求報備單位接到處理決定或意見后，在15日內(nèi)將處理結果上報市政府法制辦。同時要求縣區(qū)政府、市政府部門每年1月將上年度所制發(fā)的規(guī)范性文件目錄報市政府法制辦備查，并由市政府法制辦匯總后向市政府報告上一年度全市行政機關規(guī)范性文件備案審查情況。此外，還積極指導縣區(qū)政府、市政府部門做好本縣區(qū)、本系統(tǒng)的規(guī)范性文件備案，認真分析備案存在的問題及原因，幫助縣區(qū)政府、市政府部門采取措施，進一步加強規(guī)范性文件報備。
4、監(jiān)督檢查到位，考核評議細致。在規(guī)范性文件備案中，我們做到年初有安排，年中有檢查，年底有考核。年初，縣區(qū)政府和市政府部門在分解崗位目標任務時，明確的把備案分解到法制機構，作為全年的重要內(nèi)容。年中，市政府法制辦堅持對備案進行專項檢查，對發(fā)現(xiàn)的有件不備、報備不及時、形式不規(guī)范、內(nèi)容不齊備等問題逐一指出，限期改正。年底，市政府法制辦組織市政府行政執(zhí)法責任制成員單位，結合行政執(zhí)法責任制考核，分組對縣區(qū)政府、市政府部門備案情況進行檢查，考核結果納入全市目標任務考核范圍，實行倒扣分制，對備案差的單位予以扣分，保證了規(guī)范性文件備案的切實落實。
二、存在的問題
在做好以上的同時，規(guī)范性文件備案還存在以下幾個問題：
1、個別縣區(qū)、市政府部門規(guī)范性文件備案的認識不到位。有件不備、報備不及時、年底突擊報備等現(xiàn)象時有發(fā)生。造成出臺的規(guī)范性文件不能及時得到上級政府的審查，文件質(zhì)量難以保證。
2、組織機構有待進一步加強。隨著依法行政進程的推進，政府法制機構的任務日益繁重。縣區(qū)政府法制機構雖然得到了加強，但人員配備少，且仍承擔著一定的非政府法制任務，削弱了其政府法律參謀助手和法律顧問的作用，規(guī)范性文件備案審查業(yè)務難以全面深入開展。市政府部門法制機構力量不強，一些部門承擔法制業(yè)務的科室沒有指定專人負責，致使縣區(qū)政府和市政府部門時有有件不備、備而不審的現(xiàn)象發(fā)生。
3、法制人員素質(zhì)有待進一步提高。法制機構中法律專業(yè)人員所占比率不高，個別單位法制機構甚至無法律專業(yè)人員。因而對規(guī)范性文件的備案多限于審查形式，實質(zhì)審查難以開展。
4、規(guī)范性文件備案的形式有待于進一步規(guī)范。個別部門向市政府備案以抄報、抄送形式代替?zhèn)浒笀蟾�，上報材料不齊全，缺少法律依據(jù)，缺少起草說明等，給備案審查的開展帶來了一定的困難。
5、縣區(qū)政府和市政府部門報備不平衡。從總體上看，縣區(qū)政府文件報備情況好于市政府部門文件報備�？h區(qū)政府由于有相對健全的政府法制機構，其報備數(shù)量明顯多于市政府部門，且報備形式比較規(guī)范，資料齊備。市政府部門報備數(shù)量少，形式隨意，起草說明等資料欠缺�？h區(qū)政府部門向縣區(qū)政府報備數(shù)量少，部門系統(tǒng)內(nèi)部的備案量小，個別部門機制流于形式。
三、對策
針對以上存在問題，應從以下幾方面加強規(guī)范性文件備案：
1、提高認識，增強對規(guī)范性文件備案的責任感和使命感。要站在依法行政、維護社會主義法制統(tǒng)一、建設法治政府的高度，充分認識規(guī)范性文件備案的重要性，把此項作為政府法制重要內(nèi)容，擺在應有的位置，積極采取措施，狠抓落實，扎實，確保政令的暢通。
2、以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》為契機，切實加強政府法制機構建設。各級政府和各部門要根據(jù)實際，抓好法制機構建設，使法制機構的規(guī)格、編制、人員及辦公條件與本地、本部門的依法行政相適應，使規(guī)范性文件的備案有機構管，有人員負責。
3、以法律業(yè)務學習為重點，繼續(xù)抓好法制人員素質(zhì)的提高。積極創(chuàng)造條件，采取多種形式，針對全部政府法制人員，按計劃、分層次、廣領域、有深度不斷提高政府法制人員的業(yè)務水平，保證規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量。
4、以便利規(guī)范性文件備案審查為目的，著力健全規(guī)范性文件報備辦法。嚴格報備時限，明確報備途徑，統(tǒng)一報備格式。堅決杜絕以抄送、抄報的形式代替?zhèn)浒笀蟾娴默F(xiàn)象。做到起草、制定目的明確，法律依據(jù)充分，報備資料齊全，形式規(guī)范，保證備案審查的順利開展。
5、以監(jiān)督檢查為手段，督促和指導下級行政機關做好備案。進一步健全規(guī)范性文件備案審查制度，實行責任追究。對于制定出臺了規(guī)范性文件而未按要求報備的，要嚴格按照有關規(guī)定予以通報批評，限期改正；對于多年未出臺規(guī)范性文件的，要結合實際，客觀地分析，指導下級行政機關充分發(fā)揮規(guī)范性文件特點和作用，著力推進的開展。同時，督促其建立健全備案機制，做好規(guī)范性文件報備的基礎。
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