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淺論納稅評(píng)估體系存在的問(wèn)題及對(duì)策
納稅評(píng)估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)納稅人報(bào)送的納稅申報(bào)資料、財(cái)務(wù)資料以及日常掌握的各種涉稅信息資料，按照一定的程序，運(yùn)用一定的手段和方法，對(duì)納稅人在一定時(shí)期內(nèi)履行納稅義務(wù)的情況及有關(guān)涉稅事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)的審核、分析、確認(rèn)和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和處理納稅申報(bào)行為中的異常情況，促進(jìn)納稅人依法申報(bào)納稅的管理活動(dòng)。當(dāng)前，隨著全球經(jīng)濟(jì)化、信息化的迅猛發(fā)展，深化稅收征管改革迫在眉睫，作為深化改革中的新生事物，納稅評(píng)估的發(fā)展也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何正確認(rèn)識(shí)和開展納稅評(píng)估，使其更好地為深化稅收征管服務(wù)，已成為目前擺在我們面前的重要問(wèn)題，筆者試就納稅評(píng)估運(yùn)行存在的一些亟待解決的問(wèn)題和對(duì)策談一些自己的看法。
一、當(dāng)前評(píng)估的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
自2003年實(shí)施納稅評(píng)估以來(lái)，對(duì)納稅評(píng)估進(jìn)行了一些行之有效的探索，納稅評(píng)估把納稅人大量的一般性申報(bào)問(wèn)題解決在日常稅收管理過(guò)程中，通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題有針對(duì)性地開展稅收業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和稅收政策法規(guī)宣傳，從而促進(jìn)了納稅人的真實(shí)申報(bào)，提高了依法納稅的意識(shí)，稅源管理得到了加強(qiáng)，異常申報(bào)率不斷下降；同時(shí)在評(píng)估過(guò)程中使納稅人的稅收違規(guī)行為及時(shí)得到改正，減少了納稅人稅收違法被處罰的發(fā)生，從而減少征納雙方處罰與被處罰的矛盾，進(jìn)一步融洽稅企關(guān)系，也為稽查提供了部分案源。但與稅收征管改革的總體目標(biāo)和要求對(duì)照，尚有明顯差距，主要存在以下幾方面問(wèn)題：
1、納稅評(píng)估缺乏法律依據(jù)，評(píng)估未能得到充分發(fā)揮。在有關(guān)納稅評(píng)估的法律依據(jù)方面，目前《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》均無(wú)有關(guān)納稅評(píng)估的規(guī)定。僅有一個(gè)2005年3月國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)的通知》（國(guó)稅發(fā)[2005]43號(hào)）的規(guī)范性文件，且評(píng)估通用的分析指標(biāo)較為復(fù)雜、繁鎖，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，操作難度大，對(duì)中、小企業(yè)帳務(wù)核算不健全的難以適用。正因如此大家普遍對(duì)納稅評(píng)估的認(rèn)識(shí)不足，就如何開展納稅評(píng)估思路不清，對(duì)這項(xiàng)重視程度出現(xiàn)了參差不齊的現(xiàn)象，致使評(píng)估流于形式，評(píng)估的質(zhì)量難以全面提高。
2、對(duì)納稅評(píng)估執(zhí)法方式認(rèn)識(shí)不一致，評(píng)估不能有效開展。不少人認(rèn)為納稅評(píng)估僅是一種案頭的稅務(wù)審計(jì)，評(píng)估人員對(duì)疑點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)約談來(lái)解決，任憑納稅人自圓其說(shuō)，評(píng)估定性方面評(píng)估人員也有主觀意斷行為，評(píng)估效果得不到有效保證。
3、評(píng)估人員素質(zhì)參差不齊，直接約束了納稅評(píng)估的質(zhì)量和效率。納稅評(píng)估是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的綜合性，這就要求評(píng)估人員應(yīng)具備較高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，審定申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性。但是，目前評(píng)估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，不善于從掌握的涉稅信息中找出蛛絲馬跡，挖掘深層次的問(wèn)題，使很多評(píng)估流于形式，僅僅停留在看看表、翻翻帳、對(duì)對(duì)數(shù)的淺層次上，評(píng)估通用分析指標(biāo)還不能充分運(yùn)用。
4、評(píng)估機(jī)構(gòu)建立參差不全，崗責(zé)不明確。目前多數(shù)縣級(jí)地稅局以下還沒(méi)有專門的納稅評(píng)估分局，只是在各個(gè)分局內(nèi)部設(shè)立了納稅評(píng)估崗位或股室，但是由于設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，通用分析指標(biāo)還未統(tǒng)一，崗位職責(zé)不明確，評(píng)估人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)考試制度仍未健全。
5、納稅評(píng)估與征收、稽查等環(huán)節(jié)銜接、協(xié)調(diào)不足。納稅評(píng)估作為一種新的稅收管理手段，與征收、稽查環(huán)節(jié)有著密切的聯(lián)系。首先，評(píng)估是建立在深化征管改革的基礎(chǔ)之上，若沒(méi)有一定征管基礎(chǔ)，納稅評(píng)估將是無(wú)源之水，而評(píng)估反過(guò)來(lái)又對(duì)加強(qiáng)稅收監(jiān)控起到促進(jìn)作用；其次，評(píng)估是介于征收與稽查間的“過(guò)濾網(wǎng)”，能夠解決一般性稅收違規(guī)問(wèn)題，緩解稽查壓力，增強(qiáng)選案準(zhǔn)確性，有利于稽查“重點(diǎn)打擊”作用的充分發(fā)揮。但目前評(píng)估還處在探索階段，在與征收、稽查等環(huán)節(jié)的聯(lián)系過(guò)程中，常常出現(xiàn)一些問(wèn)題，有時(shí)以評(píng)代查，以補(bǔ)代罰，使得納稅評(píng)估的中心監(jiān)控地位不能得到很好體現(xiàn)。
6、納稅評(píng)估指標(biāo)存有一定的局限性。現(xiàn)行的納稅評(píng)估體系是確定行業(yè)內(nèi)平均值，實(shí)際上是企業(yè)真實(shí)納稅標(biāo)準(zhǔn)的一種假設(shè)，企業(yè)被測(cè)算的指標(biāo)只要處于正常值的合理變動(dòng)幅度內(nèi)，就被認(rèn)為已真實(shí)申報(bào)。如果納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，資料不全，相關(guān)信息不足，但被測(cè)算的指標(biāo)在正常幅度內(nèi)，難道就算真實(shí)申報(bào)了嗎？實(shí)際上，評(píng)估對(duì)象的規(guī)模大小，企業(yè)產(chǎn)品類型多少等因素，都對(duì)“行業(yè)峰值”產(chǎn)生較大影響；另外，單憑評(píng)估指標(biāo)測(cè)算很難合理確定申報(bào)的合法性和真實(shí)性，企業(yè)還受到所處的環(huán)境、面臨的風(fēng)險(xiǎn)、資金流向等諸多因素的影響，納稅評(píng)估指標(biāo)體系的局限性，制約著納稅評(píng)估的結(jié)果和開展方向。
7、納稅評(píng)估當(dāng)中發(fā)現(xiàn)違法行為的處理權(quán)限問(wèn)題，直接影響著納稅評(píng)估的效力。在納稅評(píng)估中允許評(píng)估環(huán)節(jié)讓企業(yè)以自查申報(bào)的方式補(bǔ)繳稅款，極易在實(shí)際中造成和稽查的執(zhí)法權(quán)力錯(cuò)位�？偩株P(guān)于商貿(mào)企業(yè)評(píng)估的文件中明確規(guī)定在評(píng)估中“其中任何一項(xiàng)內(nèi)容屬于異常，即須移送稽查部門進(jìn)行檢查�！�，但對(duì)于納
稅人的“非故意偷、漏稅”行為，評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)給予納稅人自查自糾的機(jī)會(huì)，即只要是納稅人不是態(tài)度惡劣或評(píng)估人員有理由認(rèn)為企業(yè)有異常申報(bào)現(xiàn)象而企業(yè)拒不承認(rèn)的除外，實(shí)際上都可以認(rèn)定為是自查自糾稅款，在評(píng)估環(huán)節(jié)入庫(kù)后不存在罰款問(wèn)題，這也是稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為最有親和力的一種方式，但如何客觀判斷企業(yè)是人為的“偷稅”或非主觀意愿上的偷稅？且是否不論稅額多少，一律由評(píng)估來(lái)入庫(kù)，免除擾亂稅收秩序所應(yīng)受到的處罰，哪怕是涉及到十萬(wàn)、百萬(wàn)、甚至上千萬(wàn)的稅款，都可以免于行政處罰，免于移送司法機(jī)關(guān)？這一點(diǎn)是否會(huì)與《征管法》的有關(guān)意圖相違背，相關(guān)的條款都未明確。
8、計(jì)算機(jī)依托不足，大量數(shù)據(jù)需要手工制作，評(píng)估文書復(fù)雜，可操作性差。（1）目前全國(guó)廣泛推廣應(yīng)用的稅收征管系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的不統(tǒng)一，給信息共享帶來(lái)技術(shù)障礙，大量的評(píng)估信息搜集靠手工操作錄入，效率低下，差錯(cuò)率高；（2）文書繁多，而且不少稅務(wù)文書內(nèi)容重復(fù)，或與評(píng)估關(guān)聯(lián)不大，很容易讓人產(chǎn)生敷衍態(tài)度，不利于評(píng)估的健康發(fā)展。（3）相關(guān)文書內(nèi)容十分單一，審核分析內(nèi)容不多，與實(shí)際不相適應(yīng)，可操作性不大，不能真正體現(xiàn)對(duì)納稅人納稅情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行綜合評(píng)定。我們亟須切實(shí)可行的文書或評(píng)估軟件，真正把納稅評(píng)估落到實(shí)處。
二、完善納稅評(píng)估體系的對(duì)策與思考
1、提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一政策，規(guī)范評(píng)估運(yùn)行。納稅評(píng)估是日常管理、稅務(wù)稽查的前奏曲，是日常征管中非常重要的事前、事中管理，對(duì)確保稅收收入及時(shí)足額入庫(kù)和促使納稅人知法、守法、誠(chéng)信納稅，減少偷稅現(xiàn)象的發(fā)生都有積極作用。因此，建議國(guó)家通過(guò)法律形式盡快制定正式的《納稅評(píng)估和日常管理檢查辦法》，替代國(guó)家稅務(wù)總局制定的《納稅評(píng)估管理辦法》，對(duì)納稅評(píng)估的概念、評(píng)估范圍、內(nèi)容、預(yù)警值指標(biāo)、崗位職責(zé)、執(zhí)法方式等進(jìn)一步予以明確。在適當(dāng)時(shí)機(jī)將納稅評(píng)估作為稅源監(jiān)控的重要內(nèi)容納入《征管法》或《實(shí)施細(xì)則》之中，使評(píng)估有法可依，有章可循。各地也能在正式、規(guī)范的《納稅評(píng)估和日常管理檢查辦法》指導(dǎo)下，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，健全評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善評(píng)估管理體系，規(guī)范評(píng)估。
2、進(jìn)一步樹立納稅評(píng)估的思想理念，明晰與稅務(wù)稽查的功能差別，加強(qiáng)與征收、稽查環(huán)節(jié)的銜接協(xié)調(diào)。不能片面地認(rèn)為納稅評(píng)估僅是一種足不出戶的案頭稽核，不實(shí)地進(jìn)行評(píng)估。納稅評(píng)估作為稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的一種方式，也可以將納稅評(píng)估定為輔導(dǎo)性評(píng)估檢查，充分應(yīng)用征管法及其細(xì)則規(guī)定的一切手段，而不應(yīng)自我限制、自縛手腳。但是，納稅評(píng)估的目的畢竟與稅務(wù)稽查不同，因此，對(duì)在納稅評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有偷稅嫌疑等問(wèn)題的，為了打擊違法行為，震懾違法企圖，應(yīng)按規(guī)定程序移交稽查局處理。但同時(shí)也不要認(rèn)為納稅評(píng)估就是稅務(wù)稽查，只不過(guò)稅務(wù)稽查由稽查局來(lái)實(shí)施，納稅評(píng)估由基層征管部門來(lái)實(shí)施，僅僅是執(zhí)行的主體不同。其實(shí)兩者還是有明顯區(qū)別的，稅務(wù)稽查是打擊稅務(wù)違法行為的手段，以納稅人具備違法嫌疑為開展的前提和依據(jù)，其對(duì)象是特定的而不是普遍的。而納稅評(píng)估不必以納稅人具備違法嫌疑為開展的前提和依據(jù)，可以根據(jù)征管的需要開展，其對(duì)象總體而言是普遍的而非特定的。此外，稅務(wù)稽查是對(duì)納稅人的納稅結(jié)果做出評(píng)價(jià)并做出稅務(wù)處理，目的在于打擊違法行為，震懾違法企圖。而納稅評(píng)估則是通過(guò)對(duì)納稅人納稅結(jié)果的分析找出形成結(jié)果的原因并提出解決的方法，目的在于提出管理措施，提高管理水平。加強(qiáng)與稽查部門的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，加強(qiáng)與其他監(jiān)控方式的溝通和配合，制定出科學(xué)的聯(lián)系制度，真正實(shí)現(xiàn)征管一體化。
3、實(shí)施人力資源管理，提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。選擇一批懂稅收、通法律、會(huì)財(cái)務(wù)，精通計(jì)算機(jī)應(yīng)用的政治素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的干部從事評(píng)估，發(fā)揮他們的模范作用，合理搭配人員，達(dá)到資源的最優(yōu)組合；大力開展干部教育培訓(xùn)，不斷提高評(píng)估人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。對(duì)評(píng)估涉及的稅收業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理、計(jì)算機(jī)相關(guān)知識(shí)等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，切實(shí)提高培訓(xùn)學(xué)習(xí)的質(zhì)量和效果，培養(yǎng)出一批能勝任評(píng)估的“專家”，和一支富有戰(zhàn)斗力的評(píng)估隊(duì)伍。加大干部考核力度，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，將評(píng)估列入崗位責(zé)任考核內(nèi)容，對(duì)達(dá)不到評(píng)估質(zhì)量要求和完成不了評(píng)估指標(biāo)的，追究主管負(fù)責(zé)人和評(píng)估有關(guān)人員的責(zé)任。
4、完善評(píng)估方法體系，提高評(píng)估手段。納稅評(píng)估其實(shí)是一個(gè)征管監(jiān)控過(guò)程。而在我們?nèi)粘６悇?wù)中監(jiān)控是無(wú)處不在的：從辦理稅務(wù)登記、申報(bào)、征繳、辦理減免退稅、報(bào)送資料等等都是監(jiān)控。所有這些監(jiān)控，都包含在納稅評(píng)估的范疇之內(nèi)。因此，對(duì)納稅人申報(bào)資料真實(shí)性的評(píng)估，僅僅是納稅評(píng)估的一個(gè)方面。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際管理的需要，可以是對(duì)退稅真實(shí)性的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)所得稅費(fèi)用列支情況的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)享受稅收優(yōu)惠政策的納稅人實(shí)施政策執(zhí)行情況的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)納稅人發(fā)票管理情況的專項(xiàng)評(píng)估等等。可以這么說(shuō)，凡是稅務(wù)機(jī)關(guān)日常管理事項(xiàng)，都可以是納稅評(píng)估的范圍。當(dāng)然，對(duì)納稅人申報(bào)資料的真實(shí)性評(píng)估應(yīng)該是納稅評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。評(píng)估管理要實(shí)行分類評(píng)估管理，拓展評(píng)估監(jiān)控面，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的整體綜合評(píng)定。（1）對(duì)大型企業(yè)集團(tuán)或重點(diǎn)稅源實(shí)行分類評(píng)估管理，依靠計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、信息數(shù)據(jù)庫(kù)和企業(yè)的會(huì)計(jì)電算化和電子報(bào)稅，逐步實(shí)現(xiàn)稅企聯(lián)網(wǎng)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)銷售全過(guò)程實(shí)施全方位的控制；（2）對(duì)中小企業(yè)實(shí)行行業(yè)稅收監(jiān)控管理，通過(guò)行業(yè)稅收評(píng)估指標(biāo)體系的建立和統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)納稅情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題確定評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)定處理；（3）對(duì)個(gè)體工商業(yè)戶或規(guī)模較小、未建帳的小企業(yè)，可采取事前測(cè)定評(píng)估方法，即用計(jì)算機(jī)定額管理系統(tǒng)管理，將納稅人的平均經(jīng)營(yíng)水平和銷售水平，用保本推算或?qū)嵉卣{(diào)查相結(jié)合的方法，利用計(jì)算機(jī)得出一個(gè)定期內(nèi)與營(yíng)業(yè)規(guī)模相適應(yīng)的較為合理的應(yīng)納稅定額。使納稅評(píng)估貫穿征管各環(huán)節(jié)和全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的綜合管理和全面監(jiān)控。
5、完善納稅評(píng)估指標(biāo)體系，做到定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合。（1）注重調(diào)查，不斷豐富和完善評(píng)估分析指標(biāo)體系。在對(duì)納稅人涉稅信息全面收集整理、抓好評(píng)估基礎(chǔ)指標(biāo)測(cè)算的基礎(chǔ)上，對(duì)納納稅人正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下的銷售額、銷售成本、流動(dòng)資產(chǎn)等指標(biāo)進(jìn)行縱橫對(duì)比分析和綜合測(cè)定，建立較為完善的評(píng)估指標(biāo)體系，做好評(píng)估“量化”分析，以準(zhǔn)確體現(xiàn)納稅行為的共性和規(guī)律，不斷提高“篩選”異常信息的準(zhǔn)確性，為評(píng)估的實(shí)施提供真實(shí)的指導(dǎo)信息；（2）建立模糊分析體系。將評(píng)估范圍擴(kuò)大至納稅人的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)規(guī)模、進(jìn)銷規(guī)模、倉(cāng)庫(kù)出入等方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)銷售的全方位分析，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，進(jìn)行非量化的模糊分析，將定性分析與定量分析有機(jī)結(jié)合以提高分析的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。
6、簡(jiǎn)化程序，規(guī)范評(píng)估運(yùn)作。（1）簡(jiǎn)化程序和文書數(shù)量，提高評(píng)估的可操作性。要本著簡(jiǎn)化、實(shí)用的原則，結(jié)合各地實(shí)際，合理確定程序和文書，增強(qiáng)評(píng)估方法的可操作性，以免評(píng)估流于形式；（2）規(guī)范評(píng)估運(yùn)作。通過(guò)制定相應(yīng)的制度和方法，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估質(zhì)量的全過(guò)程控制，明確評(píng)估中征收、管理、稽查的相互協(xié)作關(guān)系，使各環(huán)節(jié)、各項(xiàng)互相緊密銜接，保證評(píng)估管理操作行為規(guī)范運(yùn)行。
7、依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高信息收集能力和質(zhì)量。（1）以多元化電子申報(bào)為切入點(diǎn)，加強(qiáng)評(píng)估所需信息的電子轉(zhuǎn)換能力，減少人工輸入信息量，提高效率和質(zhì)量；（2）重視信息的管理和應(yīng)用，集中人力、物力、技術(shù)，改變信息處理各自為戰(zhàn)的分散局面，實(shí)現(xiàn)信息處理的集中加工與廣泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。適時(shí)構(gòu)建稅務(wù)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，開發(fā)納稅評(píng)估軟件。
8、發(fā)揮評(píng)估作用，開展納稅信譽(yù)評(píng)價(jià)，實(shí)行等級(jí)管理。納稅評(píng)估為納稅信譽(yù)等級(jí)管理制度提供全面的信息來(lái)源，我們應(yīng)有效利用評(píng)估結(jié)果，對(duì)納稅人按照國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行納稅信譽(yù)等級(jí)評(píng)定，在此基礎(chǔ)上對(duì)納稅人提供差異化的納稅服務(wù)，對(duì)高等級(jí)的納稅人為他們提供最佳納稅服務(wù)，同時(shí)對(duì)信譽(yù)等級(jí)低的納稅人加強(qiáng)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，提高他們的辦稅能力，對(duì)有意偷稅的移送稽查，加大稽查打擊力度，嚴(yán)格依法處理，形成良好的體制激勵(lì)，營(yíng)造依法納稅、誠(chéng)信納稅的稅收環(huán)境。
稅收征管新格局的確立，賦予了納稅評(píng)估更深的內(nèi)涵和更廣的外延，納稅評(píng)估在稅收征管中的地位和作用必將越來(lái)越突出。要提高納稅評(píng)估的質(zhì)量和效率，就必須結(jié)合征管實(shí)際，按照《征管法》和《實(shí)施細(xì)則》的要求，大膽創(chuàng)新，相信我們的納稅評(píng)估一定會(huì)大有成效，更具特色。
稅人的“非故意偷、漏稅”行為，評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)給予納稅人自查自糾的機(jī)會(huì)，即只要是納稅人不是態(tài)度惡劣或評(píng)估人員有理由認(rèn)為企業(yè)有異常申報(bào)現(xiàn)象而企業(yè)拒不承認(rèn)的除外，實(shí)際上都可以認(rèn)定為是自查自糾稅款，在評(píng)估環(huán)節(jié)入庫(kù)后不存在罰款問(wèn)題，這也是稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為最有親和力的一種方式，但如何客觀判斷企業(yè)是人為的“偷稅”或非主觀意愿上的偷稅？且是否不論稅額多少，一律由評(píng)估來(lái)入庫(kù)，免除擾亂稅收秩序所應(yīng)受到的處罰，哪怕是涉及到十萬(wàn)、百萬(wàn)、甚至上千萬(wàn)的稅款，都可以免于行政處罰，免于移送司法機(jī)關(guān)？這一點(diǎn)是否會(huì)與《征管法》的有關(guān)意圖相違背，相關(guān)的條款都未明確。
8、計(jì)算機(jī)依托不足，大量數(shù)據(jù)需要手工制作，評(píng)估文書復(fù)雜，可操作性差。（1）目前全國(guó)廣泛推廣應(yīng)用的稅收征管系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的不統(tǒng)一，給信息共享帶來(lái)技術(shù)障礙，大量的評(píng)估信息搜集靠手工操作錄入，效率低下，差錯(cuò)率高；（2）文書繁多，而且不少稅務(wù)文書內(nèi)容重復(fù)，或與評(píng)估關(guān)聯(lián)不大，很容易讓人產(chǎn)生敷衍態(tài)度，不利于評(píng)估的健康發(fā)展。（3）相關(guān)文書內(nèi)容十分單一，審核分析內(nèi)容不多，與實(shí)際不相適應(yīng)，可操作性不大，不能真正體現(xiàn)對(duì)納稅人納稅情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行綜合評(píng)定。我們亟須切實(shí)可行的文書或評(píng)估軟件，真正把納稅評(píng)估落到實(shí)處。
二、完善納稅評(píng)估體系的對(duì)策與思考
1、提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一政策，規(guī)范評(píng)估運(yùn)行。納稅評(píng)估是日常管理、稅務(wù)稽查的前奏曲，是日常征管中非常重要的事前、事中管理，對(duì)確保稅收收入及時(shí)足額入庫(kù)和促使納稅人知法、守法、誠(chéng)信納稅，減少偷稅現(xiàn)象的發(fā)生都有積極作用。因此，建議國(guó)家通過(guò)法律形式盡快制定正式的《納稅評(píng)估和日常管理檢查辦法》，替代國(guó)家稅務(wù)總局制定的《納稅評(píng)估管理辦法》，對(duì)納稅評(píng)估的概念、評(píng)估范圍、內(nèi)容、預(yù)警值指標(biāo)、崗位職責(zé)、執(zhí)法方式等進(jìn)一步予以明確。在適當(dāng)時(shí)機(jī)將納稅評(píng)估作為稅源監(jiān)控的重要內(nèi)容納入《征管法》或《實(shí)施細(xì)則》之中，使評(píng)估有法可依，有章可循。各地也能在正式、規(guī)范的《納稅評(píng)估和日常管理檢查辦法》指導(dǎo)下，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，健全評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善評(píng)估管理體系，規(guī)范評(píng)估。
2、進(jìn)一步樹立納稅評(píng)估的思想理念，明晰與稅務(wù)稽查的功能差別，加強(qiáng)與征收、稽查環(huán)節(jié)的銜接協(xié)調(diào)。不能片面地認(rèn)為納稅評(píng)估僅是一種足不出戶的案頭稽核，不實(shí)地進(jìn)行評(píng)估。納稅評(píng)估作為稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的一種方式，也可以將納稅評(píng)估定為輔導(dǎo)性評(píng)估檢查，充分應(yīng)用征管法及其細(xì)則規(guī)定的一切手段，而不應(yīng)自我限制、自縛手腳。但是，納稅評(píng)估的目的畢竟與稅務(wù)稽查不同，因此，對(duì)在納稅評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有偷稅嫌疑等問(wèn)題的，為了打擊違法行為，震懾違法企圖，應(yīng)按規(guī)定程序移交稽查局處理。但同時(shí)也不要認(rèn)為納稅評(píng)估就是稅務(wù)稽查，只不過(guò)稅務(wù)稽查由稽查局來(lái)實(shí)施，納稅評(píng)估由基層征管部門來(lái)實(shí)施，僅僅是執(zhí)行的主體不同。其實(shí)兩者還是有明顯區(qū)別的，稅務(wù)稽查是打擊稅務(wù)違法行為的手段，以納稅人具備違法嫌疑為開展的前提和依據(jù)，其對(duì)象是特定的而不是普遍的。而納稅評(píng)估不必以納稅人具備違法嫌疑為開展的前提和依據(jù)，可以根據(jù)征管的需要開展，其對(duì)象總體而言是普遍的而非特定的。此外，稅務(wù)稽查是對(duì)納稅人的納稅結(jié)果做出評(píng)價(jià)并做出稅務(wù)處理，目的在于打擊違法行為，震懾違法企圖。而納稅評(píng)估則是通過(guò)對(duì)納稅人納稅結(jié)果的分析找出形成結(jié)果的原因并提出解決的方法，目的在于提出管理措施，提高管理水平。加強(qiáng)與稽查部門的聯(lián)動(dòng)建設(shè)，加強(qiáng)與其他監(jiān)控方式的溝通和配合，制定出科學(xué)的聯(lián)系制度，真正實(shí)現(xiàn)征管一體化。
3、實(shí)施人力資源管理，提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。選擇一批懂稅收、通法律、會(huì)財(cái)務(wù)，精通計(jì)算機(jī)應(yīng)用的政治素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的干部從事評(píng)估，發(fā)揮他們的模范作用，合理搭配人員，達(dá)到資源的最優(yōu)組合；大力開展干部教育培訓(xùn)，不斷提高評(píng)估人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。對(duì)評(píng)估涉及的稅收業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理、計(jì)算機(jī)相關(guān)知識(shí)等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，切實(shí)提高培訓(xùn)學(xué)習(xí)的質(zhì)量和效果，培養(yǎng)出一批能勝任評(píng)估的“專家”，和一支富有戰(zhàn)斗力的評(píng)估隊(duì)伍。加大干部考核力度，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，將評(píng)估列入崗位責(zé)任考核內(nèi)容，對(duì)達(dá)不到評(píng)估質(zhì)量要求和完成不了評(píng)估指標(biāo)的，追究主管負(fù)責(zé)人和評(píng)估有關(guān)人員的責(zé)任。
4、完善評(píng)估方法體系，提高評(píng)估手段。納稅評(píng)估其實(shí)是一個(gè)征管監(jiān)控過(guò)程。而在我們?nèi)粘６悇?wù)中監(jiān)控是無(wú)處不在的：從辦理稅務(wù)登記、申報(bào)、征繳、辦理減免退稅、報(bào)送資料等等都是監(jiān)控。所有這些監(jiān)控，都包含在納稅評(píng)估的范疇之內(nèi)。因此，對(duì)納稅人申報(bào)資料真實(shí)性的評(píng)估，僅僅是納稅評(píng)估的一個(gè)方面。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際管理的需要，可以是對(duì)退稅真實(shí)性的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)所得稅費(fèi)用列支情況的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)享受稅收優(yōu)惠政策的納稅人實(shí)施政策執(zhí)行情況的專項(xiàng)評(píng)估、也可以是對(duì)納稅人發(fā)票管理情況的專項(xiàng)評(píng)估等等�？梢赃@么說(shuō)，凡是稅務(wù)機(jī)關(guān)日常管理事項(xiàng)，都可以是納稅評(píng)估的范圍。當(dāng)然，對(duì)納稅人申報(bào)資料的真實(shí)性評(píng)估應(yīng)該是納稅評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。評(píng)估管理要實(shí)行分類評(píng)估管理，拓展評(píng)估監(jiān)控面，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的整體綜合評(píng)定。（1）對(duì)大型企業(yè)集團(tuán)或重點(diǎn)稅源實(shí)行分類評(píng)估管理，依靠計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、信息數(shù)據(jù)庫(kù)和企業(yè)的會(huì)計(jì)電算化和電子報(bào)稅，逐步實(shí)現(xiàn)稅企聯(lián)網(wǎng)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)銷售全過(guò)程實(shí)施全方位的控制；（2）對(duì)中小企業(yè)實(shí)行行業(yè)稅收監(jiān)控管理，通過(guò)行業(yè)稅收評(píng)估指標(biāo)體系的建立和統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)納稅情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題確定評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)定處理；（3）對(duì)個(gè)體工商業(yè)戶或規(guī)模較小、未建帳的小企業(yè)，可采取事前測(cè)定評(píng)估方法，即用計(jì)算機(jī)定額管理系統(tǒng)管理，將納稅人的平均經(jīng)營(yíng)水平和銷售水平，用保本推算或?qū)嵉卣{(diào)查相結(jié)合的方法，利用計(jì)算機(jī)得出一個(gè)定期內(nèi)與營(yíng)業(yè)規(guī)模相適應(yīng)的較為合理的應(yīng)納稅定額。使納稅評(píng)估貫穿征管各環(huán)節(jié)和全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的綜合管理和全面監(jiān)控。
5、完善納稅評(píng)估指標(biāo)體系，做到定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合。（1）注重調(diào)查，不斷豐富和完善評(píng)估分析指標(biāo)體系。在對(duì)納稅人涉稅信息全面收集整理、抓好評(píng)估基礎(chǔ)指標(biāo)測(cè)算的基礎(chǔ)上，對(duì)納納稅人正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下的銷售額、銷售成本、流動(dòng)資產(chǎn)等指標(biāo)進(jìn)行縱橫對(duì)比分析和綜合測(cè)定，建立較為完善的評(píng)估指標(biāo)體系，做好評(píng)估“量化”分析，以準(zhǔn)確體現(xiàn)納稅行為的共性和規(guī)律，不斷提高“篩選”異常信息的準(zhǔn)確性，為評(píng)估的實(shí)施提供真實(shí)的指導(dǎo)信息；（2）建立模糊分析體系。將評(píng)估范圍擴(kuò)大至納稅人的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)規(guī)模、進(jìn)銷規(guī)模、倉(cāng)庫(kù)出入等方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)銷售的全方位分析，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，進(jìn)行非量化的模糊分析，將定性分析與定量分析有機(jī)結(jié)合以提高分析的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。
6、簡(jiǎn)化程序，規(guī)范評(píng)估運(yùn)作。（1）簡(jiǎn)化程序和文書數(shù)量，提高評(píng)估的可操作性。要本著簡(jiǎn)化、實(shí)用的原則，結(jié)合各地實(shí)際，合理確定程序和文書，增強(qiáng)評(píng)估方法的可操作性，以免評(píng)估流于形式；（2）規(guī)范評(píng)估運(yùn)作。通過(guò)制定相應(yīng)的制度和方法，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估質(zhì)量的全過(guò)程控制，明確評(píng)估中征收、管理、稽查的相互協(xié)作關(guān)系，使各環(huán)節(jié)、各項(xiàng)互相緊密銜接，保證評(píng)估管理操作行為規(guī)范運(yùn)行。
7、依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高信息收集能力和質(zhì)量。（1）以多元化電子申報(bào)為切入點(diǎn)，加強(qiáng)評(píng)估所需信息的電子轉(zhuǎn)換能力，減少人工輸入信息量，提高效率和質(zhì)量；（2）重視信息的管理和應(yīng)用，集中人力、物力、技術(shù)，改變信息處理各自為戰(zhàn)的分散局面，實(shí)現(xiàn)信息處理的集中加工與廣泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。適時(shí)構(gòu)建稅務(wù)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，開發(fā)納稅評(píng)估軟件。
8、發(fā)揮評(píng)估作用，開展納稅信譽(yù)評(píng)價(jià)，實(shí)行等級(jí)管理。納稅評(píng)估為納稅信譽(yù)等級(jí)管理制度提供全面的信息來(lái)源，我們應(yīng)有效利用評(píng)估結(jié)果，對(duì)納稅人按照國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行納稅信譽(yù)等級(jí)評(píng)定，在此基礎(chǔ)上對(duì)納稅人提供差異化的納稅服務(wù)，對(duì)高等級(jí)的納稅人為他們提供最佳納稅服務(wù)，同時(shí)對(duì)信譽(yù)等級(jí)低的納稅人加強(qiáng)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，提高他們的辦稅能力，對(duì)有意偷稅的移送稽查，加大稽查打擊力度，嚴(yán)格依法處理，形成良好的體制激勵(lì)，營(yíng)造依法納稅、誠(chéng)信納稅的稅收環(huán)境。
稅收征管新格局的確立，賦予了納稅評(píng)估更深的內(nèi)涵和更廣的外延，納稅評(píng)估在稅收征管中的地位和作用必將越來(lái)越突出。要提高納稅評(píng)估的質(zhì)量和效率，就必須結(jié)合征管實(shí)際，按照《征管法》和《實(shí)施細(xì)則》的要求，大膽創(chuàng)新，相信我們的納稅評(píng)估一定會(huì)大有成效，更具特色。
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