農村基層民主政治建設情況的調查

　　**市現有44325個村委會，44.9萬個村民小組。我省加強農村基層民主政治建設，可追溯到20世紀80年代后期。1987年11月24日，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法》）誕生。從那時起，貫徹實施《村組法》、加強農村基層民主政治建設就提到了省委、省政府的議事日程。近20年來特別是近些年來，隨著《湖南村民委員會選舉辦法》（1996年頒布、2000年修訂）《湖南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》兩部重要地方法規(guī)的頒布實施，結合貫徹中央和省委、省政府一系列相關文件精神，我省農村基層民主政治建設獲得了長足發(fā)展，取得了重大成就，受到了中央領導、全國人大內司委、民政部的充分肯定，許多如選舉、村務公開等走在了全國的前列，同時也得到了全省農村居民的廣泛認可和贊許。2004年12月，開福區(qū)在全國村務公開民主管理經驗交流會上介紹了經驗，中央書記處書記何勇同志給予了高度評價。

　　基本成就

　　農村基層民主政治建設作為上層建筑，涵蓋了除農村經濟建設之外的全部內容。我省在如下幾個方面是很突出的。

　�。ㄒ唬┟裰鬟x舉，村委會選舉實現了由“指定”到“海選”的跨越。

　　選舉制度是民主政治制度的核心。建立什么樣的選舉制度，由什么人以何種方式選舉領導人，決定著基層民主政治建設的基本走向。我省1984年建立村委會。村委會選舉自1990年到2005年，共進行了6次。這6次選舉，一次比一次民主，一次比一次規(guī)范。1990年第一次選舉，是由領導人和選舉機構“指定’，候選人；1993年，第二次換屆選舉，采取由組織提名和村民聯名提名候選人的方式；自1996年第三次換屆選舉起，我省村委會換屆實現了由省政府統一部署，統一換屆選舉時間，大力推行直選（即海選），到2002年第五次和2005年第六次村委會換屆選舉，全面實現了“海選”，即由選民一人一票直接提名候選人。這是一個歷史性的進步。并且，選舉程序更加規(guī)范，如全面實行差額選舉、嚴格控制流動票箱和委托投票、實行秘密劃票、全面開展競選等。民主選舉在我省真正變成了現實。第六次村委會換屆選舉后，全省村支兩委干部共22.3萬人，較上屆減少了11萬人。在22.3萬名村干部中，50歲以下的占72；高中（中專）以上的占75％，其中大專以上學歷的達5以上；書記、主任“一肩挑”的占62。通過民主選舉，一大批事業(yè)心強、有經營致富能力、作風過硬的“能人”被選進了村級領導班子，隊伍整體素質大為提升。在第六次村委會換屆選舉中，我省有一突出的亮點，這就是2004年5月30日在開福區(qū)湘粵村進行了村委會換屆選舉的電視直播，在全國首開先河，得到了上至中央下至百姓的好評。

　　（二）民主決策，建立健全了以村民會議或村民代表會議為主體的議事決策制度。

　　1995年，我省召開了全省村委會建設會議，提出建立村民代表會議制度，此后幾年，我們逐步推廣各試點縣的經驗，對村民代表的推選和產生、需要村民會議或村民代表會議討論決定的事項、召開村民代表會議的程序等進行了規(guī)定，對村務決策提出了“四符合”的要求，即符合群眾意愿、符合本村實際、符合政策法規(guī)、符合長遠規(guī)劃。農村費稅改革后，我省著重以“一事一議”為重點，致力于規(guī)范村務重大事項決策程序；著力增強村務決策的民主性；著力增強村民的主體地位和民主權利；著力消除村委會中存在的行政化弊端，消除那些以村民覺悟低、文化水平低為借口，排斥群眾參與村級重大事務決策的做法。2004年7月份起，根據省委、省政府的指示，我廳在瀏陽市、芙蓉區(qū)進行了深化農村基層民主政治建設的試點，試點歷時1年，取得了圓滿的成功。通過建立兩委聯席會議制度、建立村民代表聯系農戶制度、完善重大事項議事制度，對完善民主決策機制、村民自治作了有益的探索。目前，我省已有95以上的村建立了村民代表會議制度，村民自治邁上了一個新臺階。

　�。ㄈ�）民主管理，建立健全了以村規(guī)民約和村民自治章程為主體的民主管理制度。

　　在推進村級民主管理過程中，我省致力于加強農村的法制宣傳，增強農村千部群眾的法制觀念，學法、知法、守法，把村規(guī)民約、村民自治章程置于法律的保護和規(guī)范之中。從各地情況看，現行村規(guī)民約和村民自治章程的內容十分廣泛，基本上囊括了村民自治和村務管理的各個方面。有些村民自治理章程還增加了社會福利、社會保障、農業(yè)科技教育、國防教育、法律知識教育等方面的內容。這些年來，我省各級民政部門在指導村民制定村民自治章程和村規(guī)民約的中，注重把好三關：一是法律關。必須符合憲法及其他法律法規(guī)和國家政策，不得有違反法律、法規(guī)和政策的內容；二是程序關。必須由全體村民參與制定，不得由少數人說了算。三是實用關。必須符合本村的實際，突出自己的特點，可操作性強。目前，全省99的村制定了

　　村規(guī)民約，56的村制定了村民自治章程。

　�。ㄋ模┟裰鞅O(jiān)督，建立健全了以村務公開為主要內容的民主監(jiān)督制度。

　　十幾年來，我省一直把抓好村務公開作為農村的重中之重。1997年，省委、省政府下發(fā)了《關于建立村務公開制度，進一步推進村民自治的意見》。1998年以來，中央相繼下發(fā)了中辦發(fā)[1998]9號、中辦發(fā)[2002]14號、中辦發(fā)[2004]17號等重要文件。全省進行了深人的貫徹。特別是17號文件下發(fā)后，省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了貫徹17號文件的通知；民政廳發(fā)出了貫徹意見，廳黨組成員赴各地宣講；各新聞媒體在重要版面、黃金時段進行了大量報道，掀起了貫徹高潮；各市、州黨委、政府召開專門會議進行部署；各縣市區(qū)舉辦培訓班。村務公開得到了創(chuàng)新和發(fā)展。一是在過程上，由事后公開向村務活動全過程公開；二是在內容上，由有針對性的公開向全方位公開；三是在程序上，由隨意操作轉向程序化公開；四是在形式上，由會議、小黑板公開向統一公開欄等多形式公開。除抓好村務公開之外，我省大力開展民主評議村干部活動，推行“雙向評議”，發(fā)揮村民監(jiān)督作用，增強村民的民主意識、法制意識、監(jiān)督意識。目前，我省已有97以上的村實行村務公開，民主監(jiān)督氣氛相當濃厚。

　�。ㄎ澹┖洗宀⒔M，整合了資源，強化了農村基層民主政治建設。

　　2003年至2005年，我省農村普遍進行了合村并組。這次合村并組，完全尊重村民的意愿，愿合則合，愿并則并，實際上進行了一次加強農村基層民主政治建設的實踐和訓練。通過這項，全省由47463個村調整為44325個，減少3138個村，減幅為6.6；村民小組由48.3萬個調整為44.9萬個，減幅為7％。其中瀏陽市的力度最大，全市由993個村，12321個村民小組，分別合并為333個村、10146個村民小組，分別減少660,2175個，減幅分別為66.5％、17.7。通過合村并組，達到了精簡干部、減負增效、強化管理、整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢、降低行政成本等多方面的成效。如湘西自治州滬溪縣共精簡村、組干部858人，年減少支出42.7萬元。

　�。�六）發(fā)展壯大民間組織，豐富發(fā)展了村民自治的內容。

　　我省農村基層民主政治建設的另一個特點，是農村村級民間組織建設的大發(fā)展。據統計，建立村級“老年人協會”（老協）的村占全省村總數的87；建立村“老協”和計劃生育協會（計生協會）的村占全省村總數的83；一個村有“老協”、“計生協會”、關心下代協會（關協）或其他民間組織在3個以上的村，占全省村總數的74％以上。其中瀏陽市不僅村級民間組織發(fā)達，而且發(fā)揮作用好。最近，我們遵照胡錦濤關于發(fā)展基層自治組織的指示，了瀏陽市的經驗。該市333個村，全部建立了村級“五協”，即老協、關協、計生協會、老體協、維穩(wěn)協會，總數達1665個，此外，該市還有村一級的花卉苗木協會、花炮協會、蔬菜協會、科技協會等經濟性行業(yè)組織140多個。這些民間組織在黨的領導下，實行高度自治，在全市農村形成了老年人有“老協”關愛、未成年人有“關協”教育、社會穩(wěn)定有“維穩(wěn)協會”負責、計劃生育有“計生協會”管理、農村文化體育活動有“老體協”組織、農村經濟有行業(yè)協會聯網和促進的生動局面，展現出社會主義新農村的勃勃生機。

　　十多年來，全省農村基層民主政治建設積累了豐富的經驗。主要有：

　　第一，領導重視是關鍵。十幾年來，省委、省政府始終把抓好農村基層民主政治建設作為農村的一件大事來抓。及時把包括村委會選舉、村務公開在內的村級民主政治建設納人農村的整體范疇，列入了重要議事日程。省委常委會議、省人大領導、省政府常務會議每年都要聽取村民自治和民主政治建設情況的專題匯報。省人大內司委每年都安排專門時間下基層調研，加強監(jiān)督指導。1996年起，省委、省政府成立并及時調整了全省基層政權和社區(qū)建設領導小組，2004年成立了省村務公開協調小組，領導小組組長由省委副書記擔任，協調小組組長由副省長擔任。歷屆省領導都把自己聯系的扶貧點列為村委會選舉和村務公開的試點單位，親自下村指導。全省各級都相應成立了村務公開協調小組，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了黨政一把手負總責的村務公開、村民自治責任制，把村民自治列人了年度目標管理。

　　第二，健全地方法規(guī)是根本�！洞褰M法》實施以來，省人大常委會高度重視農村的立法建制，先后出臺了《湖南省村民委員會選舉辦法》和《湖南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》。與此同時，還出臺了一整套加強基政民主政治建設的制度，如《村民代表會議議事規(guī)則》、《村務公開實施辦法》、《村民自治章程》、《村規(guī)民約》等，探索建立了黨支部與村委會聯席會、兩委交叉任職、雙向溝通和雙向評議、村干部培訓等制度。2002年第五屆村委會換屆選舉結束后，我廳及時召開了選舉研討會，經驗，查擺問題，再次修訂了《村委會選舉規(guī)程》。通過加強立法建制，農村基層民主政治建設逐步走上了制度化、規(guī)范化軌道。

　　第三，部門協作是保證。我廳作為農村基層民主政治建設的牽頭部門，近幾年來，側重抓了在兩個方面的。一是理順部門關系，明確政府有關部門執(zhí)法責任。從1995年以來，我省實行了執(zhí)法責任制。2003年，我廳會同有關部門，參照兄弟省市的做法，修訂了省直有關部門貫徹實施《村組法》的執(zhí)法責任。著力解決職責不清、交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題。逐步形成了由民政部門牽頭，監(jiān)察、司法、農業(yè)等有關部門配合的機制。二是在省人大的領導下加強執(zhí)法監(jiān)督。近幾年來，我廳與省人大內司委每年都共同組織執(zhí)法檢查，如2004年我們對全省村干部誤工補貼狀況，深人6市5縣55個村進行了實地調研，針對存在的問題，向省委、省政府寫出了調研報告，得到了領導的重視，有關問題在相關部門的督促下得到了較好解決。各市縣民政部門也主動向同級人大常委會匯報，采取上下聯動的方式，全面檢查貫徹實施《村組法》的情況。在執(zhí)法檢查中，我們堅持突出重點，注重實效；抓好檢查結果的落實，充分發(fā)揮人大機關的作用，使執(zhí)法檢查搞得更深入、更具權威性。

　　第四，典型引路是手段。十幾年來，我們按照民政部關于開展全國村民自治模范縣（市、區(qū)）表彰活動的要求，組織全省開展爭創(chuàng)活動，將爭創(chuàng)先進縣、鄉(xiāng)、村與貫徹《村組法》結合起來。全省涌現了村民自治先進縣、先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、先進村共19730個（次）。其中全國村民自治模范縣12個，村民自治先進村的數量已占全省村總數的39o同時，我們在實施每一項政策和舉措之前，始終堅持先試點后推開，以點帶面。為了在2005年的第六次村委會換屆選舉中貫徹中辦發(fā)[2002]14號文件關于村支兩委交叉任職、支書和主任“一肩挑”的精神，省委、省政府指示省委組織部和我廳一起進行試點。2004年4至6月，我們在開福區(qū)、寧鄉(xiāng)縣同時進行了試點。5月30日，湖南經濟電視臺對開福區(qū)新港鎮(zhèn)湘粵村直選全程進行現場直播。為了發(fā)揮好這次試點現場的宣傳教育作用，我廳下發(fā)明傳電報，組織了全省2300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47000多個村、127萬村民收看電視直播。此舉得到了中央領導的關注，中央書記處領導聽取了民政部的匯報后，給予了了一批加強農村基層民主政治建設的經驗在全國、全省推廣。

　　主要問題

　　我省農村基層民主政治建設在取得重大成就的同時，也還存在一些問題。主要是；

　�。ㄒ唬┱J識還有差距。認識上的差距有三個表現：一是對加強基層民主政治建設的認識還不深。在農村，長官意志、干部說了算的現象還比較普遍，甚至認為政治文明建設是上層的事，在農村基層搞不搞無所謂。二是對“自治”認識不足。個別干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把村委會作為一級行政組織，隨便壓擔子，隨便交任務，隨便撤換、調離村干部，特別是村委會成員的變動和處置的隨意性很大，直接違反了《村組法》的規(guī)定。三是對村務公開和維護穩(wěn)定的關系處理不夠好。認為村務公開會影響穩(wěn)定，有的地方以“維護穩(wěn)定”和“穩(wěn)定壓倒一切”為由，對村務公開敷衍塞責，應付對付。

　�。ǘ�）關系不夠順暢。主要包括兩個方面。一是黨政部門及基層黨委、政府與村委會的關系不太順。對基層黨委、政府和部門與村委會是指導與被指導的關系缺乏足夠的認識，少數地方把村委會當作下級行政組織來管理，當成一條“腿”，下硬指標、定硬任務，不僅助長了村委會的行政化傾向，而且不利于村民自治。二是村黨支部與村委會的關系在一些地方還不太順。堅持黨支部在村里的領導核心地位是正確的，但有的黨支部不適當地干預了村民自治的事，同時，也有個別地方的村委會不能擺正自己的位置，不接受黨支部的領導，這些都不利于基層民主政治建設。

　　（三）指導不夠有力。農村基層民主政治建設，一要建設；二要指導。就指導而言，我們有兩個不夠：一是對農村民主政治建設中的新情況、新問題、新動向調查研究不夠；二是對農村基層的許多新經驗、新創(chuàng)造推廣不夠。由此造成了一些地方的指導缺失或不足。目前，我省尚有3的村還沒有真正實行村務公開。

　�。ㄋ模﹨f調不夠到位。農村基層民主政治建設涉及多個部門，如民政廳、組織部、財政廳、紀檢監(jiān)察、農辦、農業(yè)廳、司法廳等�，F在有兩種傾向，一是有的部門各搞各的，各自為戰(zhàn)，沒有完全形成合力；二是牽頭部門“牽而不動”。民政廳作為職能部門，往往心有余而力不足。如搞“村財鄉(xiāng)代管”，這是不符合《村組法》和中央17號文件精神的。因而我們主張“村財鄉(xiāng)監(jiān)督”，但就是統一不起來�！按�管”、“監(jiān)督”是有本質區(qū)別的�！氨O(jiān)督”強調的是“服務”，完全保持了村級財務的自治地位；“代管”就不同了，村上用錢要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在一定意義上說，這就剝奪了村民的財務自治權。湘潭縣有的村就是因為“材財鄉(xiāng)代管”，第六次村委會換屆選舉時，財務不能及時地很好地公開，村民上訪，影響了選舉和穩(wěn)定。最近，我們了開福區(qū)“村賬鎮(zhèn)監(jiān)督”的經驗，民政部已經認可。

　　（五）投入尚顯不足。中央17號文件要求，對村務公開要“保證開展的必要人員和經費”。全國村務公開協調小組據此精神，常設了辦公室，增加了人員編制，每年的經費為200萬元。兄弟省、市、區(qū)也相繼解決了人員和經費問題。目前，全國除我省和少數幾個省之外，絕大多數省本級的村務公開經費均在50萬元以上，有不少省份超過了100萬元，且解決了2-4名編制。相比之下，我省尚未完全解決，這和湖南農業(yè)大省的省情不相適應。因此，想開的會因為沒錢開不了，想辦的事（如印發(fā)村務公開資料）因為沒錢辦不成，想辦個村務公開培訓班也因為沒錢辦不成。一方面，要繼續(xù)推動農村基層民主政治建設大發(fā)展；另一方面，我們想保住我省在村委會選舉、村務公開民主管理等在全國的領先水平，深感壓力非常大。

　　幾點建議

　　（一）把農村基層民主政治建設納入全省“十一五”規(guī)劃。黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出了“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”建設社會主義新農村的要求。加強農村基層民主政治建設，既是建設社會主義新農村的題中之義，又是建設新農村的基礎性，只有打好這個基礎，才能更好地促進農村經濟的大發(fā)展，建設社會主義新農村才有可能。在全省“十一五”規(guī)劃中加以強調，并制定強有力的保證措施予以落實是完全必要的。

　　（二）進一步強化領導責任。各級黨委、政府要進一步把農村基層民主政治建設列人同級黨委、政府的重要議事日程，市、縣要及時研究分析農村基層民主政治建設中的新情況、新問題，出臺政策，加強指導；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要制定具體措施，抓好落實；村黨組織要充分發(fā)揮領導核心作用，把堅持黨的領導、健全村民自治機制、充分發(fā)揚民主、依法辦事等民主政治建設的問題，有機統一于建設社會主義新農村之中。

　�。ㄈ�）強化部門之間的協調配合。建議各級領導機關和各級村務公開協調機構的有關部門，既要按照職能分工，各司其職，又要團結協作，密切配合。建議省委、省政府對省基層政權和社區(qū)建設領導小組、省村務公開協調小組成員單位的職責作一些明確而具體的規(guī)定，強化民政部門的牽頭作用。為了實現各部門的協調配合，建議實行部門的述職制和評議制，情況由省委、省政府領導進行講評。

　�。ㄋ模┘哟髮�17號文件的宣傳貫徹力度。17號文件是經中央政治局常委會議和中央政治局會議審議通過的一個極其重要的文件，是加強農村基層民主政治建設的基本依據之一。為了貫徹好這個文件，建議省政府在適當時候召開專門會議進行再動員和再部署，一批經驗，推廣一批典型，命名表彰一批先進單位和個人。

　�。ㄎ澹┘哟笸度肓Χ取Ｒ皇墙ㄗh解決省村務公開協調小組辦公室行政編制2名，同時增配1名副處長，同省民政廳基層政權和社區(qū)建設處合署辦公，專職負責村務公開和民主管理；二是根據中央17號文精神，參照其他省市區(qū)的做法，建議解決省本級村務公開協調小組辦公室經費問題，并納入財政預算；三是建議各市洲）、縣（市區(qū)）結合各地實際，相應解決人員編制和經費，以便以更大的力量推進農村基層民主政治建設。

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