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淺議公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管的對策
公用企業(yè)是指涉及公用事業(yè)的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經營者。由于這些公用企業(yè)在市場競爭中處于較高的獨斷地位，競爭優(yōu)勢明顯，本身就為其限制競爭行為創(chuàng)造了條件，加之存在：一是主體性質含混不清。一方面，它既是向消費者供應電力、煤氣、自來水、提供交通、運輸、電信等服務的企業(yè)組織，與交易相對人處于平等的民事主體地位；另一方面，它又處于行業(yè)管理者地位，屬于行政主體，擁有相應的行政職權，對本行業(yè)所轄業(yè)務活動實行管制，進而利用行政權力謀取經濟利益。二是壟斷的管理體制為公用企業(yè)利用行政權力謀取不正當經濟利益大開方便之門。由于公用企業(yè)具有民事主體和行政主體雙重法律地位，它們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權力，擺出“老大”的架式，常常采用損害消費者合法權益、危害社會公共利益的手段來謀取不正當經濟利益。因此，強化對公用企業(yè)限制競爭行為的監(jiān)管，對于維護公平競爭的市場經濟有著十分重要的意義。一、 公用企業(yè)的特征
公用企業(yè)具有以下行業(yè)特征：一是運營目標的公益性。公用企業(yè)是面向全社會各界、服務于千家萬戶的企業(yè)，其經營狀況的好壞、服務質量的優(yōu)劣及價格水平的高低直接關系到公眾的生活和國民經濟。因此，公用企業(yè)也被稱為公益企業(yè)。二是服務渠道的管網性。公用企業(yè)向社會提供的產品或服務一般是通過一定的管網系統(tǒng)來進行的，一般按行政區(qū)域來設置，且有區(qū)域網不斷向國內網靠攏的趨勢。三是運行的高投入與規(guī)模性。公用企業(yè)主要分布于國民經濟和社會發(fā)展的基礎性行業(yè)中，因而其建設、運營通常投資大、周期長、收效慢。
二、公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)形式及原因
（一）公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)形式
（1）不合理的壟斷高價。由于對管道或者網絡的依賴，公用企業(yè)具有自然的壟斷性，不可能引入競爭機制，這為公用企業(yè)謀取高額壟斷利潤打下了基礎，目前，我國壟斷性行業(yè)的價格漲幅大大高于通貨膨脹率。
（2）交叉補貼現(xiàn)象嚴重。占據市場支配地位的公用企業(yè)出于打敗競爭對手和限制競爭的目的，大幅度降低競爭產品，同時，提高壟斷產品或服務的價格。在競爭行業(yè)中受到損失的，通過壟斷業(yè)務得到彌補，“堤外損失堤內補”，以達到限制競爭的目的。
（3）格式合同和霸王條款突出。按照公開、公正、公平的原則，消費者和公用企業(yè)訂立的合同就該平等，公平，但由于公用企業(yè)所提供的產品或服務為社會所必須，且公用企業(yè)在很多情況下又是唯一的提供者，因而，公用企業(yè)在和消費者訂立合同時就出現(xiàn)了單向的格式合同，并且出現(xiàn)了許多對企業(yè)有益，對消費者權益造成損害的霸王條款，致使消費者無條件接受。
（4）強制交易和捆綁銷售行為泛濫。強制交易和捆綁銷售是公用企業(yè)濫用市場支配地位，強迫消費者接受不需要的產品或服務，或者以排擠其他競爭者為目的，以獨占某種新產品和服務，搭售或者捆綁另一種產品或服務。其目的是將市場支配地位擴大到被搭售產品的市場，或者將競爭對手排擠出市場，或者妨礙潛在的市場競爭者。如電力部門農電改造時向消費者搭售電表，通訊部門的話費和手機一起捆綁銷售，消費期限屆滿，手機被鎖定為終身用戶，消費者只要還用此手機，只能用此服務商的網絡，嚴重損害了消費者的選擇權。公用企業(yè)為了達到限定交易的目的，往往采取強行要求，設置服務障礙，方式表現(xiàn)不直接，但違背了消費者的意愿。
（5）人為阻礙開放管道或網絡行為凸現(xiàn)。公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)和非壟斷性環(huán)節(jié)分開后，新的經營者要想在非壟斷性環(huán)節(jié)進行經營，必須依靠原壟斷企業(yè)所控制的管道或網絡，壟斷企業(yè)要想繼續(xù)在經營中占據優(yōu)勢地位，往往人為阻斷其網絡或管道，以達到壟斷經營的目的。如：中國電信和中國網通的互聯(lián)互通問題，成了兩家公用企業(yè)競爭的最大困擾。據《中國工商報》報道，四川省某市的網通和電信兩家公用企業(yè)阻礙互聯(lián)互通成了兩家通信企業(yè)的殺手锏，人為制造互聯(lián)互通的通信障礙極大地損害了消費者的合法權益。
（二）公用企業(yè)限制競爭行為形成的原因
一是全局性的國家壟斷到局部性的行政壟斷是形成公用企業(yè)限制競爭行為的主要原因。全局性的國家壟斷產生于高度集中的計劃經濟體制，國家行政權利和經濟力量緊密結合，政企不分，國家對企業(yè)特別是公用企業(yè)管得過死，加之單一的所有制結構，公用企業(yè)的壟斷居于統(tǒng)治地位，也由國家統(tǒng)一經營，這種全局性的國家壟斷和高度集中的計劃經濟體制緊密聯(lián)系，公用企業(yè)借助行政手段，運用擁有的物力，財力為后盾，從而導致其行業(yè)壟斷。
二是中國是一個具有對“特種”行業(yè)進行“官營”經濟的國家，具有政府壟斷色彩，這又是導致公用企業(yè)限制競爭行為的又一原因。在計劃經濟體制下，企業(yè)既無經營自主權，也無競爭壓力。公用企業(yè)是國有企業(yè)中的一大重頭戲，因而也是深受計劃經濟體制影響的一大領域。
三是監(jiān)督體系不完整，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督機構，各部門各自為陣，形成一定的部門利益，這又是造成公用企業(yè)限制競爭行為的又一主要原因。
四是法律法規(guī)滯后缺乏專門性立法是公用企業(yè)限制競爭行為的又一原因。目前公用企業(yè)受《反不正當競爭法》、《公司法》以及主管部門規(guī)章的調整，各法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，給公用企業(yè)的發(fā)展帶來很大的障礙。
三、公用企業(yè)限制競爭行為的影響及危害
公用企業(yè)限制競爭行為嚴重影響了市場經濟的發(fā)展：一是妨礙了市場機制的形成，攏亂了市場競爭秩序。競爭是市場經濟最重要的運行機制，競爭為經營者帶來了動力和壓力，促使經營者通過不斷創(chuàng)新和提高管理水平，向市場提供具備競爭的價廉物美產品，使社會資源得到合理配置，市場經濟充滿活力，從而為消費者和全社會帶來最大的福利。而限制競爭行為妨礙或者排斥競爭對手，使競爭機制難以發(fā)揮，導致市場信號失真，資源配置不合理，行政壟斷和行業(yè)阻礙制約了市場機制的發(fā)揮。二是妨礙了統(tǒng)一競爭的市場體系。公用企業(yè)限制競爭使市場壁壘重重，強制交易、歧視待遇等限制或排斥其他市場主體的權利。無法發(fā)揮市場化優(yōu)勢，嚴重阻礙了高度專業(yè)和嚴密分工的市場體系。三是損害經營者和消費者的合法權益。限制競爭行為使競爭機制無法發(fā)揮，導致壟斷價格產生，服務質量差、甚至附加種種不合理的交易條件，消費者不僅不能從競爭中獲得質優(yōu)價廉的商品或者服務，甚至連對商品的選擇權也會在壟斷者的強制交易中被限制。四是無法提高企業(yè)的國際競爭力。限制或者壟斷經營者由于沒有實際上和潛在的競爭者，因而沒有競爭的壓力，往往不注重強化管理，提高效益，改善服務質量，無法面對激烈的國際競爭。
四、公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管的難點
我國對限制公用企業(yè)壟斷的法律法規(guī)已經啟動，然而，實施成效卻不盡人意。一是反壟斷法律法規(guī)滯后，制度建設不完善。反壟斷必須有良好的法律、法規(guī)和制度作為法律依據。目前，我國尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依，難以制度化。在對公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實施反壟斷控制，建立管制制度，如網絡間的互聯(lián)互通。按照現(xiàn)代管制制度的獨立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。管制體系的不健全，造成公用企業(yè)競爭秩序混亂。二是缺乏反壟斷的預警系統(tǒng)。在反壟斷的法律法規(guī)中，應有發(fā)達的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，應充分聽取消費者、企業(yè)、其他相關行業(yè)以及專家學者的意見，過于封閉，容易出現(xiàn)決策錯誤，使少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。
目前，工商部門對公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管存在以下難點：
一是違法主體行為的界定立法難度較大。由于公用企業(yè)限制競爭行為的隱蔽性越來越強，導致其不正當競爭行為的查處過程容易出現(xiàn)意見分歧，給工商部門監(jiān)管公用企業(yè)的限制競爭行為帶來了一定的難度。
二是單項立法支解《反不正當競爭法》問題嚴重。不同的公用企業(yè)有不同的行業(yè)主管部門，因此出現(xiàn)了不同行業(yè)的單項立法繁多，根據行業(yè)管理情況，相繼出現(xiàn)了許多行業(yè)管理法規(guī)，如《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等，使執(zhí)法主體過于分散，造成了執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，不同領域的同一行為所產生的法律后果不同，直接影響了法律的嚴肅性和統(tǒng)一性。
三是新的不正當競爭行為現(xiàn)行的法律法規(guī)難以規(guī)制�，F(xiàn)行的《反不正當競爭法》只列舉了11類不正當競爭行為，致使一些公用企業(yè)在市場經濟條件下出現(xiàn)的新的不正當競爭行為無法納入現(xiàn)行法律的調整范圍，使工商行政管理部門在監(jiān)管過程中法律適用不到位，導致監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)。
五、加強對公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管的對策
（一） 健全法律法規(guī)，限制公用企業(yè)限制競爭行為
首先應從立法的角度，正確處理好壟斷經營與自由競爭的關系。對公用企業(yè)的壟斷經營，不是完全消除，而是重新界定，把自然壟斷性業(yè)務從其他業(yè)務中分離出去，從特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經濟和平衡地區(qū)經濟發(fā)展差異的需要，出臺新的《反壟斷法》等法規(guī)來規(guī)范調整公用企業(yè)行為，防止其濫用優(yōu)勢地位；對龐大的公用企業(yè)進行縱向或橫向的分割，促使多家企業(yè)參與市場競爭。其次應正確區(qū)分強自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)的關系，對公用企業(yè)進行垂直分割，淡化公用企業(yè)在限制競爭中的優(yōu)勢地位，促使公用企業(yè)在市場經濟中平等、公平、公正參與市場競爭。再次應正確處理好行業(yè)立法與專門立法的關系。一方面，針對公用企業(yè)各領域的特征，通過制定《電信法》、《公路法》，修改完善《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等行業(yè)法規(guī)，明確工商行政管理部門在公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管的職能作用，同時，對市場準入條件、定價、服務質量等作出明確的法律規(guī)定，以保護公平競爭秩序。同時，以立法的形式明確公用企業(yè)與相應公共部門之間的關系，實現(xiàn)政企分開，規(guī)范工商部門對公用企業(yè)市場行為的監(jiān)管，使其有法可法。另一方面，制定《公用企業(yè)法》等專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運作機制、監(jiān)督程序、定價程序等事項。最后應處理好反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的關系，協(xié)調好反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構之間的權力配置和行使關系，降低公用企業(yè)限制競爭的特權，構筑多樣化的權力配置格局，發(fā)揮資源配置的作用，健全行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法的體系，建立現(xiàn)代監(jiān)管理的理念，以維護市場競爭秩序。
（二）構建監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調的互動體系
要解決公用企業(yè)行政壟斷的問題主要是實行分業(yè)經營。真正打破公用企業(yè)壟斷格局，引入競爭機制，減低進入公用企業(yè)市場的壁壘，讓更多的經營者能參與公用企業(yè)市場的競爭，以滿足廣大用戶和消費者的需求。通過不斷提高產品和服務質量，優(yōu)化企業(yè)結構，提高經濟效率，增強企業(yè)信譽，建立公用企業(yè)市場競爭機制，鏟除公用企業(yè)經濟性壟斷，采取開放性政策，由多個市場主體經營，使產、銷環(huán)節(jié)分開，由不同企業(yè)經營。其次，構建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調的機制，改變政策部門和產業(yè)監(jiān)管機構代行反壟斷執(zhí)法權的現(xiàn)狀，盡快建立由工商行政管理部門行使職權的反壟斷執(zhí)法機構。建立一支適應公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)督管理的執(zhí)法隊伍，把市場準入、競爭政策以及普遍服務政策納入監(jiān)管范圍，加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為，形成現(xiàn)代行業(yè)管理制度和反壟斷執(zhí)法的互動體系。
（三）完善監(jiān)管措施，實現(xiàn)監(jiān)管法制化和科學化。
一是加強宣傳，增強公用企業(yè)公平競爭的法律意識，采取措施提高工商部門執(zhí)法的透明度，更好地運用法律手段，維護公平競爭秩序。二是提高監(jiān)管手段的科學性，節(jié)約監(jiān)管成本。完善和加強對監(jiān)管機構和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，使執(zhí)法者公正廉明，依法行事，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡。三是建立工商部門與其他監(jiān)管機構（物價、技監(jiān)等）之間的協(xié)調機制。對于不正當定價和瓜分市場協(xié)議之類的壟斷行為進行嚴厲查處，同時，還應構筑多樣化的權力配置格局。在制定《反壟斷法》時，必須完善對基礎設施產業(yè)的相關立法，明確行業(yè)部門在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用，提高全社會對公用企業(yè)限制競爭行為危害性的認識，給查處限制競爭行為創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，使公用企業(yè)限制競爭行為的監(jiān)管更加法制化和科學化。
（四）規(guī)范公用企業(yè)市場行為，打好限制競爭監(jiān)管的攻堅戰(zhàn)
為更好地建立和完善公用企業(yè)市場競爭機制，保障社會主義市場經濟秩序的穩(wěn)定，引導公用企業(yè)公平競爭，必須規(guī)范公用企業(yè)各種市場行為，嚴厲懲處各種不正當競爭行為和壟斷行為，以法律形式規(guī)范公用企業(yè)的市場行為。一是建立合理的價格管理制度。建立公用企業(yè)市場競爭秩序，國家應對其實行價格管制，采取公開價格聽證制度，以增強價格的合理性。二是防止公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢，損害消費者合法權益和社會公共利益，攫取不正當經濟利益。法律應從公用企業(yè)濫用優(yōu)勢的行為，如：禁止強迫交易行為、禁止歧視行為、禁止掠奪行為、禁止抵制行為和禁止內部業(yè)務交叉補貼行為等方面加以限制。三是禁止公用企業(yè)聯(lián)合限制競爭行為。即禁止兩個或者兩個以上的公用企業(yè)市場主體以協(xié)議等方式排斥、限制、妨礙競爭對手。四是嚴厲懲治地區(qū)封鎖，大力開展公用企業(yè)限制競爭行為的專項整治，強化反不正當競爭執(zhí)法，打好公用企業(yè)限制競爭行為監(jiān)管的攻堅戰(zhàn)。
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