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市城區(qū)行政區(qū)劃問題的調查
市城區(qū)行政區(qū)劃問題的調查 根據(jù)組織上的要求，我集中時間，到城市口幾個工作部門和市城區(qū)一些地方，做了一段調查。我感到，隨著城市持續(xù)擴容提質，規(guī)模越來越大，內涵越來越豐富，城市工作也顯得越來越復雜，各方面所反映的問題日漸增多。我們的城市工作應當擺脫小農經(jīng)濟的慣性影響，超越細枝末節(jié)的醫(yī)頭醫(yī)腳，對一些事關大的格局和長遠發(fā)展的問題，做一些宏觀和理性的思考與把握。此次調查所涉及的諸多問題中，市城區(qū)行政區(qū)劃的矛盾較為突出和帶有根本性，研究解決起來也最不容易。 調整市城區(qū)行政區(qū)劃的三個方案 方案一 縮小鼎城區(qū)轄區(qū)，新轄區(qū)以武陵鎮(zhèn)為中心，連帶斗姆湖、石門橋及周邊幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鼎城區(qū)原轄大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別劃歸周邊區(qū)縣，灌溪、白鶴山等江北周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸武陵區(qū)。此方案調整主旨是將武陵鎮(zhèn)轉變?yōu)橐粋�名副其實的市轄城區(qū)，而不再是一個實為“農業(yè)大縣”的城關鎮(zhèn)，以實現(xiàn)一江兩岸，同一體制、同等待遇和同步發(fā)展。調整難點是，鼎城區(qū)改變區(qū)縣隸屬關系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，干部群眾心理調試的不確定性與實際融合問題。方案的優(yōu)越性在于，涉及調整的區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構變動很小，相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并鄰縣，也暗合將來“擴縣縮省”的取向。 方案二 第一方案基本不變，在其基礎上增設德山區(qū)。德山區(qū)以德山開發(fā)區(qū)為中心，轄德山、石門橋、康家吉等，形成一市三區(qū)的格局。此方案的優(yōu)勢是，一市三區(qū)的行政區(qū)劃與《城市總體規(guī)劃》的一城三區(qū)發(fā)展規(guī)劃及一城三片的城市自然組團形態(tài)高度吻合，是最有利于三地相對獨立、競相發(fā)展的，也是最符合城市長遠區(qū)劃走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一個建制縣級機構，報批工作浩繁。 方案三 以沅江為界，武陵、鼎城二區(qū)劃江而治。德山劃歸鼎城區(qū)，鼎城區(qū)江南部分亦剝離部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，歸并到鄰近縣，江北部分歸并到武陵區(qū)及鄰近縣（市）。此方案優(yōu)點是，鼎城區(qū)在城區(qū)的轄地擴大，實力增強，減少了鄉(xiāng)村拖累，有利于形成南北兩岸比翼齊飛的發(fā)展勢頭。新的矛盾主要是德山開發(fā)區(qū)降級管轄不利，同時影響了**難得的一城三片組團發(fā)展格局。 以上三套方案，共通之處是把武陵鎮(zhèn)及其周邊地域變?yōu)橐粋�名副其實的市城區(qū)，不同之處在于德山的抉擇：一是維持現(xiàn)狀，二是獨立成區(qū)，三是充實江南城區(qū)實力。綜合來看，德山獨立成區(qū)的第二方案最為理想，以武陵鎮(zhèn)為鼎城區(qū)主要區(qū)域的第一方案最為便捷，以德山充實江南城區(qū)實力的第三方案影響最為復雜。如果決心實施調整，我傾向于保證第一方案，力爭第二方案。調整市城區(qū)行政區(qū)劃的緣由 緣由之一 江南城區(qū)日見邊緣化，與“一江兩岸，共同繁榮”漸行漸遠。早在2001年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁榮”的重大決策，后又寫進了《政府工作報告》。在城市創(chuàng)建的壓力下，我們甚至跳出行政管理體制和財政體制的約束，給江南城區(qū)實施了特殊的管理和一定的投入。但時至目前，“共同繁榮”仍然只是一種美好的想法�！�12.21”火災后我輾轉橋南，更加重了這種印象。江南無論道路、綠化、排水、市政等基礎建設和城市形象、城市管理等各個方面相差甚遠，鼎城區(qū)有同志講大致相差一到兩個五年計劃。江南城區(qū)的邊緣化趨勢也在繼續(xù)。鼎城區(qū)有關負責同志初步框算，江南城區(qū)在江北城區(qū)購房的約有5000戶，全區(qū)七成左右的科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已在江北購房。武陵鎮(zhèn)約有三四成的餐宿接待和娛樂休閑活動被吸附到了江北。調查中大都認為：城區(qū)行政區(qū)劃的不盡科學與相應的財政體制，是江南江北發(fā)展難以均衡的制度性障礙。作為城市一個區(qū)的鼎城區(qū)實質上仍是一個農業(yè)大縣，而一個財政捉襟見肘的農業(yè)大縣的城關鎮(zhèn)，又怎么可能與年城建資金數(shù)以億計的江北城區(qū)齊頭并進哩！有同志講，可越過行政層級管轄，市里直接投資建設武陵鎮(zhèn)。實踐證明其決策壓力和行政關系的協(xié)調成本、資金使用的管理成本都不小�？芍^“口將言而囁嚅，足將行而趔趄”。 緣由之二 武陵、鼎城、德山、柳葉湖四區(qū)之間的掣肘日漸劇烈，反映了界限設置的變動需求和空間緩沖的客觀要求。此次調查中，各區(qū)之間由于區(qū)劃限制而產生矛盾且難以協(xié)調的反映甚為集中。比如柳葉湖的保護和發(fā)展，如果不把鼎城區(qū)的花山、占天湖和白鶴山等區(qū)域納入，其生態(tài)空間則會大打折扣。柳葉湖的一位負責人對這些地方時或出現(xiàn)的挖山建房現(xiàn)象，更是抱憾遙望，心痛不已。德山開發(fā)區(qū)的負責人談到德山的管理，反映了與武陵區(qū)街居機構的協(xié)調成本，同時，對開發(fā)區(qū)的發(fā)展也提出了朝鼎城區(qū)石門橋擴大地域的要求。江北城區(qū)的垃圾處理場、公墓區(qū)及火葬場和江北城區(qū)防洪圈的完善等許多工程項目都要在鼎城區(qū)白鶴山鄉(xiāng)境內建設。市建設部門反映，他們在道路建設、管網(wǎng)配置、供水供氣等方面常常受制于各自區(qū)劃的束縛，總是放不開手腳，沖不出“圍城”。 緣由之三 鼎城區(qū)名不副實，城郊比例失調。鼎城區(qū)作為市轄區(qū)，實際上仍是一個農業(yè)大縣。從城市布局角度看，也可視為城市郊區(qū)。但這個郊區(qū)顯然太大了。目前，市城區(qū)人口60萬，鼎城區(qū)人口剔除武陵鎮(zhèn)還有約80萬；市城區(qū)建成區(qū)面積50平方公里，鼎城區(qū)面積約2000平方公里。市中心城區(qū)處于一個諾大郊區(qū)的包圍之中，比例懸殊過大，在全國來看也不多見。城區(qū)，無論是現(xiàn)在，抑或《城市總體規(guī)劃》中近百萬人、用地八九十平方公里的將來，還是未來人口超百萬的更遠規(guī)劃，都消受不了兩千平方公里的郊區(qū)。這樣的郊區(qū)，實際上就只能是長期遙望城市，而與城市無緣的純粹農業(yè)區(qū)域。它既遏制了武陵區(qū)乃至市中心城區(qū)對外的輻射功能，亦減弱了其吸納功能。 緣由之四 鼎城區(qū)區(qū)域經(jīng)濟未能充分享受城區(qū)經(jīng)濟的賜予，又失去了農業(yè)經(jīng)濟的轉移實惠，行政運行比較艱難。鼎城區(qū)的同志介紹，鼎城區(qū)縣改區(qū)后，并未享受到與武陵區(qū)一樣的事權、財權劃分的好處。以城建投資體制為例，鼎城區(qū)就沒有納入市城區(qū)統(tǒng)籌。這些年來，鼎城區(qū)通過非體制渠道做工作，共爭取城建投入8000萬元，修一條路也不夠。本有市城區(qū)之地利的江南城區(qū)，非但不能借勢發(fā)展，反而與一般縣的城關鎮(zhèn)也相形見絀——除了橋頭一圈人頭攢動的市場外。大量由城區(qū)管理要求和利益趨使的行政行為，又使鼎城區(qū)業(yè)已存在的經(jīng)濟要素、城市資源和近郊經(jīng)濟增長點，向江北城區(qū)轉移、集中和劃歸。如居民消費轉移，公交線路經(jīng)營權、出租車經(jīng)營權等城市資產的集中，再有柳葉湖、南坪崗、河伏等新興城區(qū)的接連失去，建于南坪崗的火車站市場群，對橋南形成了市場分割甚至惡性競爭。此外，據(jù)鼎城區(qū)政府一位負責人比照鄰近農業(yè)大縣框算，這些年，因縣改區(qū)而損失的上級對農業(yè)水利等農業(yè)生產和農村公用事業(yè)的項目投資，每年以千萬計。設置在鼎城境內的五六座過橋過路收費站，也增加了全區(qū)行政成本和社會經(jīng)濟成本。 緣由之五 調整城區(qū)現(xiàn)行行政區(qū)劃是市委市政府曾多年努力未果的歷史任務。 勾勒**撤地建市以來的軌跡，即可明了這段歷史。 ——1987年10月，原**地委行署擬定撤地建市初始方案：設鼎城區(qū)（包括現(xiàn)在的武陵區(qū)和武陵鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、德山區(qū)和津市區(qū)。此方案因牽涉增設德山一個縣級區(qū)劃，民政部告之尚需請示國務院領導，等待批復。 ——1988年1月，國務院批準現(xiàn)行方案。當時，由于原地市之間競爭活動加劇，地委行署指示，滿足條件，“抓緊時間，改了再說”。于是，后來擬定的現(xiàn)行方案得到國務院批復。值得注意的是，當時國務院批復的武陵區(qū)范圍就包括了武陵鎮(zhèn)及其石門橋、斗姆湖、康家吉等四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)；鼎城區(qū)轄其余36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)政府駐地不變。后來，由省地協(xié)調，但未全部實施。 ——1988年3月-1991年12月，市政府要求重新調整區(qū)劃未果。在這不到三年的時間里，市政府先后七次向省政府、民政廳和國家民政部行文請示或專門匯報，要求調整現(xiàn)行城區(qū)區(qū)劃。其方案是：恢復**縣，武陵區(qū)、鼎城區(qū)以沅水為界劃分行政區(qū)域。其方案要點是恢復**縣，特別是德山劃歸鼎城區(qū)，江北鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸武陵區(qū)。1989年3月21日，民政部批復稱：經(jīng)國務院同意，鑒于**市的行政區(qū)劃變更時間不長，近期內不宜再作新的變動。重新調整區(qū)劃的努力至此告一段落。 當時，撤地建市剛剛完成，就要求重新調整區(qū)劃的背景原因是：由于撤地建市過程中的急于求成，“致使在城市設區(qū)與**縣建制這一關鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了失誤”（引自《常政報〈1993〉25號》文），一市兩區(qū)實際上還是過去的一小市及一大縣，體制和發(fā)展中的矛盾出現(xiàn)。一方面，市城區(qū)一區(qū)獨大，市區(qū)合一，職能重合，市區(qū)間的矛盾讓市委、市政府頭痛。更重要的一方面，是原**縣干部群眾，對始建于漢高祖5年、承載2100年多年歷史的**縣一朝消失，一片嘩然，抱憾不已，也對在全國頗負盛名的農產品基地縣的形象和地位感到憂慮。于是，紛紛上書，反響強烈。 ——1993年6月，市政府行文省政府，再次提出調整區(qū)劃，仍然未果。此次方案為：增設德山區(qū)，轄武陵鎮(zhèn)、德山、石門橋、斗姆湖、康家吉；恢復**縣，政府駐地不變；擴大武陵區(qū)。此次動議之后，市城區(qū)行政區(qū)劃的大局調整問題，終因屢屢受挫，而無人再提。 光陰荏苒，這一擱置就是12年，從撤地建市起算，已長達17年。**再次調整行政區(qū)劃的時空環(huán)境，又要重新認知與把握了：古老的**縣終于無情地淡出了人們的記憶——歷史的纏綿情感在現(xiàn)實的政治力量面前終歸是柔弱無力的——鼎城區(qū)的概念卻已漸入人心。由此，恢復**縣的情結，在調整區(qū)劃中已不足慮了。隨著城市規(guī)模的日益擴張和城市質量的迅速提升，如何按城市發(fā)展總體規(guī)劃界定區(qū)劃，如何實現(xiàn)共同繁榮、統(tǒng)籌發(fā)展，諸如此類的現(xiàn)實問題卻大大凸現(xiàn)出來了。再按照行政區(qū)劃管理層的經(jīng)驗說法，一項新的行政區(qū)劃的調整運行10年以上，其利弊得失通常就看得比較清楚了，這也就有了再次調整的可能性。于是，這項歷史任務也就擺到了我們面前。 結束的話 行政區(qū)劃，國之大政。行政區(qū)劃是國家結構的一種基本組織形式，是中央政府行使全國行政管理的基本路徑。調整行政區(qū)域，為行政大計，牽一發(fā)而動全身。由此，歷代為政者力求穩(wěn)定，但現(xiàn)實政治、經(jīng)濟形勢的變化和社會生產生活方式及其交通、通訊等技術的變遷與發(fā)展，又不斷地對行政區(qū)劃提出變動的要求。行政區(qū)劃的歷史也就成為了一部相對穩(wěn)定和絕對變動相統(tǒng)一的辯證前行歷史。 勿庸諱言，調整行政區(qū)劃，工作量浩繁，決策要求高。有人形容為“捅馬蜂窩”，也有人說是自找麻煩，還有人講是“前人栽樹，后人乘涼”。一次調整，幾年才能步入常態(tài)。這些說法，從一定意義上講，都是入木三分，有見地的。但是，我們還可以從更高一點的層面和境界來看，**市調整城區(qū)行政區(qū)劃，是為了實現(xiàn)城市各板塊均衡和協(xié)調發(fā)展，是為了實現(xiàn)城市的可持續(xù)科學發(fā)展。先進的制度容納和孕育先進的生產力，制度創(chuàng)新具有宏觀性和根本性，它對于經(jīng)濟社會發(fā)展的意義要遠高于各種微觀的創(chuàng)新。記不清是哪一位北京的理論工作者說過：古今中外歷史表明，哪塊地方、哪個民族能否發(fā)展，一是看水，二是看制度。此話確有讓人思考之處。因此，制度建設也是政績，雖然一時不那么搶眼，甚至還有些礙眼。在某些特殊的背景下，當舊的制度設計明顯障礙社會運行時，制度創(chuàng)新的政績價值也會更加重大和長遠。我認為調整**市城區(qū)行政區(qū)劃，就是這樣的制度創(chuàng)新。
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