XX依法治市的理論與實(shí)踐研究之一

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十六大精神，同心同德地完成十六大確定的各項(xiàng)任務(wù)，確保黨和國家在新世紀(jì)新階段奮斗目標(biāo)的勝利實(shí)現(xiàn)，是全黨當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的首要政治任務(wù)。面臨經(jīng)濟(jì)全球化趨勢日益顯現(xiàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市區(qū)域競爭日趨激烈的狀況，南京要站在全國同類城市的前列，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措。其中，通過理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)民主法制建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)依法治市，是 “富民強(qiáng)市、加快發(fā)展”目標(biāo)的重要內(nèi)容和可靠保障。在新的形勢下，市委要從建設(shè)社會(huì)主義政治文明的高度，繼續(xù)全面推進(jìn)依法治市，促進(jìn)我市現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)沿著法治的軌道健康發(fā)展，必須對依法治市的歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展進(jìn)行深入的、理性的回顧、分析和思考。只有這樣，才能發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的統(tǒng)率作用，在領(lǐng)導(dǎo)全市貫徹落實(shí)十六大精神的實(shí)踐中改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。     一、依法治市的成效和經(jīng)驗(yàn)     （一）依法治市的概念和地位     所謂依法治市，是指在中央所確定的依法治國的宏觀框架內(nèi)，認(rèn)真實(shí)踐依法治國方略，全面推進(jìn)區(qū)域性的民主法治建設(shè)，依照體現(xiàn)人民群眾意志的法律法規(guī)來管理城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)和社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)城市的法治化，推進(jìn)城市的現(xiàn)代化，意味著要實(shí)現(xiàn)法律對城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活等各個(gè)方面的全面調(diào)整和整合，法律成為社會(huì)的基本調(diào)整、控制和統(tǒng)治手段，成為人們行為的基本依據(jù)和評價(jià)尺度，成為管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的基本“工具”。     南京是江蘇的省會(huì)城市，處于長江三角洲，是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心，也是中國最有前途和競爭最激烈的地區(qū)，從加快我市富民強(qiáng)市，在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，要不斷推進(jìn)城市的政治文明，提升城市文明的格次，使城市經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展獲得持久的發(fā)展動(dòng)力，必須始終堅(jiān)持依法治市不動(dòng)搖。深化依法治市，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要路徑;是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的根本保證;是提升城市文化內(nèi)涵、提高城市文明程度的內(nèi)在要求;是保證社會(huì)發(fā)展更加和諧、增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力的客觀需要。我市改革開放、加快發(fā)展的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，改革愈深入，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)展，政治愈文明，社會(huì)愈進(jìn)步，愈是需要深化依法治市，創(chuàng)造穩(wěn)定有序、和諧安全、誠信文明的法治環(huán)境。     （二）依法治市取得了階段性的成效     南京是司法部確定的省會(huì)城市依法治市的試點(diǎn)城市。自1991年2月市委作出《關(guān)于全面開展依法治市的決定》以來，在各級黨委正確領(lǐng)導(dǎo)下，在人大、政府、法院、檢察院等方面的共同努力下，依靠全社會(huì)的參與，在城市現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中謀劃新思路、構(gòu)建新機(jī)制，循序漸進(jìn)、持之以恒地推進(jìn)依法治市工作，有力地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的依法運(yùn)行和健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。     1、立法工作取得較大進(jìn)展，逐步走向規(guī)范化、民主化。我市在堅(jiān)持維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，不斷加快地方立法步伐。推進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化，使立法運(yùn)行機(jī)制更趨規(guī)范，立法質(zhì)量有了較大提高。十二年來，市人大常委會(huì)共制定了38部地方性法規(guī)，市政府制定了340余件政府規(guī)章和規(guī)范性文件。為適應(yīng)我國加入世貿(mào)組織的要求，對全市法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理、修訂和補(bǔ)充，及時(shí)修改和廢止了一批不符合WTO規(guī)則要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章與國家的法律法規(guī)相配套，為全市各項(xiàng)工作的有序運(yùn)行提供了有力的法制保障。     2、法制宣傳教育取得新的成績，良好的法制氛圍基本形成。普法教育是依法治市的基礎(chǔ)。通過實(shí)施三個(gè)“五年”普法規(guī)劃，我市95%以上的普法對象參加了各種各樣的學(xué)法用法活動(dòng)，公民的法律意識普遍提高，各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念明顯增強(qiáng)。在開展法制宣傳教育中，一是注重內(nèi)容的針對性。堅(jiān)持把普及憲法和市場經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)作為法制宣傳教育的重點(diǎn)。同時(shí)，結(jié)合階段性重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，有針對性地組織大家學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)。市依法治市辦公室先后編印發(fā)放了多種法律法規(guī)學(xué)習(xí)材料，共計(jì)發(fā)行120多萬冊，保證了廣大干部群眾學(xué)法有教材。二是注重對象的層次性。從1994年開始，連續(xù)五年對全市縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員等重點(diǎn)對象共42萬多人次進(jìn)行了學(xué)法測試。1998年以后，在全市各中小學(xué)校開設(shè)了法制教育課，逐步實(shí)現(xiàn)青少年法制教育的課堂化。同時(shí)，我市還以外地建筑隊(duì)伍為突破口，對全市40多萬暫住人口分批進(jìn)行了法制教育。三是注重形式的多樣性。在利用各類學(xué)校、黨政校進(jìn)行法制教育的同時(shí)，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，報(bào)紙、電視臺、廣播電臺等新聞單位都開辦了法制宣傳教育的專版和欄目，達(dá)到了“報(bào)刊有文、電臺有聲、熒屏有像”，全市基本形成了立體型法制教育格局，全社會(huì)學(xué)法用法守法的風(fēng)氣日漸濃厚，依法治市的良好氛圍正在形成。     3、依法行政工作成效顯著，行政行為逐步納入法制化軌道。依法行政是依法治市的關(guān)鍵。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我市逐步推進(jìn)行政體制改革。我們抓住《行政處罰法》頒布實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，全面規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制、執(zhí)法評議考核制、違法責(zé)任追究制等制度，并層層簽定責(zé)任書，加強(qiáng)行政系統(tǒng)的自律和監(jiān)督。1999年下半年，全面推行政務(wù)公開制度，將黨政機(jī)關(guān)的職能、辦事規(guī)定、辦事程序、辦事標(biāo)準(zhǔn)、承諾制度以及投訴舉報(bào)途徑向社會(huì)公開。積極實(shí)施了政府行政審批制度的改革，取消了不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政審批項(xiàng)目。通過大力加強(qiáng)依法行政工作，行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)得到了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)意識、責(zé)任意識、效率意識明顯增強(qiáng)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的依法決策、依法辦事能力得到了提高，行政行為進(jìn)一步規(guī)范。     4、公正司法水平進(jìn)一步提高，法律權(quán)威得到有效維護(hù)。各級司法機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審判和法律監(jiān)督職能，堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。以司法公正為目標(biāo)，積極推行審務(wù)公開和檢務(wù)公開，加大司法改革力度。全市法院系統(tǒng)全面推行審判長選任制和實(shí)行合議庭成員資格制，建立了科學(xué)的審判工作運(yùn)作機(jī)制；全市檢察院系統(tǒng)全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制，完善了偵查、批捕、起訴各辦案環(huán)節(jié)的工作規(guī)程和工作要求，形成了執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督體系，促進(jìn)了檢察管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化。同時(shí)著力加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象，隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平有了明顯進(jìn)步，辦案效率和辦案質(zhì)量不斷提高，有力地打擊了違法犯罪，保持了社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。     5、依法治理步伐加快，基層民主政治建設(shè)取得較大進(jìn)展。各區(qū)縣按照依法治市的總體要求，動(dòng)員和依靠人民群眾積極參與推進(jìn)依法治區(qū)縣工作。近年來通過大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，社區(qū)建設(shè)走在了全國前列。在城市社區(qū)，開展依法治社區(qū)。注重理順政府與群眾自治組織的關(guān)系，變政府對自治組織的領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)、幫助和服務(wù)，保障居民對社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、決定權(quán)；在農(nóng)村，開展依法治村。實(shí)行“民主議事”制度，推進(jìn)村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開；在工廠，開展依法治廠。發(fā)揮工人階級主人翁作用，推進(jìn)企業(yè)民主管理，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的步伐；在學(xué)校，開展依法治校。規(guī)范人民群眾反映強(qiáng)烈的收費(fèi)行為，維護(hù)教職員工和學(xué)生的合法權(quán)益。同時(shí)，在全市廣泛開展“向人民學(xué)習(xí)、為人民辦事、請人民評判、讓人民滿意”活動(dòng)，傾聽群眾的呼聲，解決群眾的困難，并請人民群眾評議、監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)，有序參與管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，逐步發(fā)展基層民主政治。     6、形成了多層次、多層面的監(jiān)督格局，執(zhí)法監(jiān)督實(shí)效進(jìn)一步提高。全市逐步形成了黨的機(jī)關(guān)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、黨外民主監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督等各個(gè)層次和層面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保證依法治市工作得以順利實(shí)施。市政府于1994年制定了《行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》；市人大常委會(huì)于1997年制定了《市人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作條例》，把監(jiān)督工作納入了規(guī)范化、制度化的軌道。各級人大常委會(huì)加強(qiáng)對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，促進(jìn)了依法行政和公正司法；各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政協(xié)和民主黨派、群眾團(tuán)體也都進(jìn)行了有效的黨內(nèi)監(jiān)督和民主監(jiān)督；新聞單位選擇人民群眾關(guān)心的典型案例，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，使法律的有效實(shí)施得到可靠保證。     7、整治市場經(jīng)濟(jì)秩序取得初步成效，樹立了良好的城市信譽(yù)。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、信譽(yù)經(jīng)濟(jì)。我們把樹立城市信譽(yù)作為依法治市的重要內(nèi)容來抓。一是通過企業(yè)、行業(yè)依法治理，樹立市場主體“重合同、守信用”觀念。制定了《關(guān)于加強(qiáng)全市企業(yè)法制建設(shè)的意見》，召開了全市國有企業(yè)法制建設(shè)工作會(huì)議，推廣了金陵石化、南鋼、普天、新百等國有大中型企業(yè)法制建設(shè)的做法。二是嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不法行為。加大了查處制假販假、虛假出資、抽逃資本、欺詐等違法行為的力度，開展了醫(yī)藥、保健食品、廣告、房地產(chǎn)、文化市場、農(nóng)資市場的專項(xiàng)整治，凈化市場。三是切實(shí)維護(hù)投資者、消費(fèi)者的合法權(quán)益，建立了消費(fèi)者三級投訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，涌現(xiàn)了湖南路“全國百城萬店無假貨示范一條街”、中央商場“全國無假冒偽劣商品商店”和“全國最佳信譽(yù)企業(yè)”等一批先進(jìn)典型。     8、法律服務(wù)工作取得新進(jìn)展，服務(wù)質(zhì)量不斷提升。全市法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，服務(wù)層次不斷提升，業(yè)務(wù)范圍覆蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)和群眾生活的各個(gè)領(lǐng)域。特別是為我市改革發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的重點(diǎn)，如南京祿口機(jī)場、滬寧高速公路、長江二橋、寧啟鐵路等一大批重點(diǎn)工程提供了良好的法律服務(wù)，并成功辦理了大量企業(yè)改組、改制、聯(lián)合、兼并、上市融資等法律事務(wù)。十年來，全市律師共辦理各類案件30余萬件，擔(dān)任常年法律顧問2292家；公證機(jī)構(gòu)辦證65.8萬件；基層法律服務(wù)所辦理各類案件10萬余件。法律援助和“148”工作不斷向基層延伸和擴(kuò)展，仲裁、審計(jì)等法律中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，也取得了較大發(fā)展，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。     （三）依法治市的基本經(jīng)驗(yàn)     十年來，在全市上下的共同努力下，依法治市工作不斷向縱深發(fā)展，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，主要是：     1、堅(jiān)持黨委總攬、各方參與，形成依法治市工作整體合力。我市的依法治市工作始終堅(jiān)持由市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由市委書記親自擔(dān)任依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組組長，每年的市委全委會(huì)都對依法治市、加強(qiáng)民主法制建設(shè)提出明確要求，制定具體的工作目標(biāo)，并堅(jiān)持常抓不懈。各級黨委都把依法治市列入重要議事日程，及時(shí)研究解決工作中的重大問題。形成了黨委決策、人大和“一府兩院”履行職能、政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督作用、社會(huì)各界廣泛參與的格局，依法治市工作逐步深入。實(shí)踐證明，只要各級黨委切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局，協(xié)調(diào)各方，依法治市工作就能形成整體合力，不斷拓寬領(lǐng)域，向縱深推進(jìn)。     2、堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，保持依法治市工作生機(jī)和活力。我市堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)行依法管理，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的法律保障。自1996年開始，我市連續(xù)實(shí)施了兩個(gè)“三年面貌大變”城市建設(shè)規(guī)劃，全市累計(jì)投入建設(shè)資金400多億元，在道路、公用事業(yè)、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)等方面，建成骨干項(xiàng)目200多個(gè)。我們提出城市建設(shè)與依法管理同步的思路，以管理實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的根本改變。形成了城市規(guī)劃審批、建設(shè)資金管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等一系列管理機(jī)制，提高了城市管理法制化水平。實(shí)踐證明，堅(jiān)持依法治市工作為黨的中心工作和全市的工作大局服務(wù)，就能保持正確的方向和旺盛的活力。     3、堅(jiān)持依靠群眾、執(zhí)法為民，贏得人民群眾對依法治市工作的積極支持和廣泛參與。依法治市的根本目的是維護(hù)人民群眾的利益。多年來，我市針對廣大群眾普遍關(guān)心的市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)治安管理、環(huán)境保護(hù)、部門和行業(yè)作風(fēng)等問題，依法進(jìn)行專項(xiàng)治理，妥善處理新舊體制交替以及城市建設(shè)和管理帶來的一系列社會(huì)矛盾，依法減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，依法拆遷補(bǔ)償安置，依法解決企業(yè)改制過程中職工下崗分流問題，及時(shí)調(diào)處民間糾紛，確保社會(huì)政治穩(wěn)定，在群眾中產(chǎn)生了強(qiáng)烈的良好反響。實(shí)踐證明，人民群眾是依法治市的主體，順從民意，遵從民愿，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，就能從根本上調(diào)動(dòng)和激發(fā)他們的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使依法治市擁有廣泛而深厚的群眾基礎(chǔ)。     4、堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)，依法治市工作整體推進(jìn)。依法治市是一個(gè)逐步發(fā)展的歷史過程，既要有時(shí)不我待的緊迫感，又要立足實(shí)際，理清思路，找準(zhǔn)重點(diǎn)，循序漸進(jìn)地向前推進(jìn)。近年來，我市以推行執(zhí)法責(zé)任制、實(shí)行政務(wù)公開、審務(wù)公開和檢務(wù)公開，以及加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)為重點(diǎn)，切實(shí)解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。同時(shí)，針對區(qū)域、行業(yè)、基層依法治理三個(gè)層次，采取抓好典型、以點(diǎn)帶面的方法，市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組專門印發(fā)《關(guān)于對依法治市聯(lián)系單位實(shí)施指導(dǎo)的工作意見》，并組成8個(gè)由一名市領(lǐng)導(dǎo)任組長的依法治市聯(lián)系單位指導(dǎo)小組，分別對依法治區(qū)等14個(gè)不同類型的聯(lián)系單位實(shí)施分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)，促進(jìn)了依法治市工作落到實(shí)處。實(shí)踐證明，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，依法治市工作就能穩(wěn)步推進(jìn)，深入發(fā)展。     5、堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，依法治市工作不斷贏得新發(fā)展、開創(chuàng)新境界。我市依法治市工作能夠不斷取得新的成績，很重要的一條就是堅(jiān)持創(chuàng)新。近年來，依法治市致力于工作實(shí)踐創(chuàng)新，在堅(jiān)持抓領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法為龍頭，營造濃厚的城市法治氛圍；堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)司法公正；堅(jiān)持立法為民，強(qiáng)化政法監(jiān)督；堅(jiān)持深化基層依法治理，推進(jìn)人民民主等方面創(chuàng)出了許多新穎的做法，使我市依法治市始終保持良好的發(fā)展趨勢。同時(shí)致力于理論創(chuàng)新，從市領(lǐng)導(dǎo)到一般干部，從專家學(xué)者到從事依法治理實(shí)踐的工作者都對依法治市工作進(jìn)行理性思考，并聯(lián)系分管或本職工作撰寫依法治理的理論文章，使我市的依法治市工作從實(shí)踐走向理性，從理論又付諸實(shí)踐。實(shí)踐表明，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新不動(dòng)搖，依法治市工作就能不斷拓展新思路，謀劃新舉措，取得新突破，開創(chuàng)新局面。

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