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城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行程序探討
今年以來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我區(qū)市政建設(shè)和舊城改造力度明顯加大，城市面貌日新月異。初步統(tǒng)計今年我區(qū)城市建設(shè)總投資額超過40億元，拆遷總戶數(shù)超過1萬戶。在這大拆遷、大變化、大發(fā)展的背景條件下，要求每一個拆遷戶都能完全信任、理解、配合黨和政府是不現(xiàn)實的，對極少數(shù)漫天要價、無理取鬧的釘子戶，采取強(qiáng)制執(zhí)行措施在所難免，也是必然選擇。 當(dāng)前，強(qiáng)行拆除拆遷房屋主要有兩類執(zhí)行程序，一類是司法強(qiáng)制執(zhí)行。由于公正與效率是司法行為的永恒主題，公正是第一位的，效率是第二位的，因此，司法執(zhí)行更加強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的程序，一般說來效率較低；另一類是行政強(qiáng)制執(zhí)行。由于效率優(yōu)先、兼顧公平是行政行為的重要準(zhǔn)則，因此行政執(zhí)行更加強(qiáng)調(diào)的是效率第一，具有高效、快捷的特點。越來越多地成為推進(jìn)拆遷工作的重要選擇。但是我國迄今為止尚未制定《行政程序法》，也沒有制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，對行政強(qiáng)制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定。而現(xiàn)行的法律、法規(guī)在規(guī)定行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)時，包括國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》授予政府相關(guān)部門對拆遷房屋的強(qiáng)制拆除權(quán)時，缺乏執(zhí)行程序的規(guī)定。因此，根據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本理論和原則，總結(jié)城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般做法和經(jīng)驗，探討并逐步規(guī)范城市房屋強(qiáng)制執(zhí)行的程序和方法具有十分重要的意義。它是保證行政執(zhí)行低成本、高效率的必然要求，是維護(hù)行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性的必然要求，是保護(hù)拆遷戶的合法、正當(dāng)權(quán)益，體現(xiàn)執(zhí)政為民，維護(hù)政府形象，樹立政府權(quán)威的必然要求。 一、基本原則 城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則是行政強(qiáng)制執(zhí)行在城市房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中的具體體現(xiàn)，對拆遷中的行政主體所有的強(qiáng)制行為起著統(tǒng)率和指導(dǎo)作用。主要包括以下幾項原則： 1、依法強(qiáng)制原則。也稱強(qiáng)制法定原則，這是行政合法性原則在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的延伸和體現(xiàn)。指行政機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須有法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行必須依照法定方式和程序。主要內(nèi)容包括設(shè)定權(quán)法定、主體法定、手段法定、程序法定、對象法定等。房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定來源于行政法規(guī)，國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第17條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。”《南京市房屋拆遷管理辦法》第21條也作了相應(yīng)規(guī)定。這里實際上還包括主體法定的內(nèi)容，即由市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，如何界定有關(guān)部門，①必須與城市建設(shè)管理相關(guān)聯(lián)；②必須擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。由此可以包括房屋拆遷主管部門、城市建設(shè)管理部門、行政執(zhí)法部門。但是，在房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中，最具有操作性應(yīng)當(dāng)是程序法定和方法法定。在尚未有明確規(guī)定的條件下，應(yīng)當(dāng)有一個最低限度和起碼要求，即對拆遷房屋實施強(qiáng)制執(zhí)行中，執(zhí)法程序和方法必須是現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策中已有明文規(guī)定的程序和方式，并對強(qiáng)制執(zhí)行中涉及專門法規(guī)定的，必須依有關(guān)專門法規(guī)定辦事，如遇阻撓執(zhí)行、影響現(xiàn)場秩序的，必須由公安機(jī)關(guān)按《治安管理處罰條例》執(zhí)行。 2、自我履行原則。這是當(dāng)代行政法倡導(dǎo)的相對人主體地位和行政合作精神在行政強(qiáng)制中的延伸和體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在實施行政強(qiáng)制時，應(yīng)對相對人進(jìn)行事先教育與告誡，以保證其有自我履行的機(jī)會和合理時間。房屋拆遷首先是政府在維護(hù)社會公共利益、公共秩序與犧牲相對人個人利益之間的價值取舍的結(jié)果。對相對人而言，是服從國家、社會或集體利益，還是主張個人利益，也有一個價值取舍的過程，特別是相對人之間個體差異大，有的拒不接受拆遷確有客觀原因，因此作為行政主體一定要積極主動地做好工作，否則就是失職。包括充分的行政指導(dǎo)，向相對人說明履行的必要性，規(guī)勸采取適當(dāng)?shù)姆绞�，在合理的期限�?nèi)履行。充分的告誡，明確拒不履行將要承擔(dān)的法律責(zé)任，以給相對人再一個反思的機(jī)會。要做好過細(xì)的思想動員說服工作，堅持反復(fù)做、做反復(fù)。對年老體弱、生活困難的，還應(yīng)采取行政救濟(jì)等方法，給予必要的安撫、慰問。讓相對人理解大局、服從大局，最終實現(xiàn)自我履行。 3、最小損失原則。這是以人為本思想和人權(quán)保障原則在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的延伸和體現(xiàn)。指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行時，一般應(yīng)選擇最輕的強(qiáng)制手段達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行的目的。行政強(qiáng)制必須具有必要性。只有在萬不得已的情況下才能以行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行代替相對人的自我履行；行政強(qiáng)制必須具有合理性。行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時應(yīng)當(dāng)客觀、適度、理性。因此，盡管因相對人拒不搬遷導(dǎo)致了強(qiáng)制執(zhí)行的后果，但有關(guān)法律仍然規(guī)定在強(qiáng)制執(zhí)行前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全手續(xù)，對被拆房屋內(nèi)的生活用品要逐一清點，妥善保管；行政強(qiáng)制必須具有最小損失性，在有多個強(qiáng)制執(zhí)行手段可采用的情況下，要進(jìn)行多方權(quán)衡比較，一般地應(yīng)當(dāng)選擇對相對人強(qiáng)制程度最輕、損失最小的方法。如即使相對人在強(qiáng)拆中有過激言行，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)優(yōu)先考慮使用告誡、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場等手段給予必要的制止，一般不宜直接采取拘留等行政強(qiáng)制措施，以免激化矛盾，一旦強(qiáng)制執(zhí)行目的實現(xiàn)，強(qiáng)制執(zhí)行的一切手段應(yīng)立即停止；行政強(qiáng)制必須具有人權(quán)保障性。盡量尊重相對人的人格尊嚴(yán)，做到以德拆遷、文明執(zhí)法。 4、法律救濟(jì)原則。有權(quán)利必有救濟(jì)，這是法制的一個基本原則。對拆遷房屋的強(qiáng)制執(zhí)行，是因為維護(hù)公共利益和公共秩序而犧牲相對人個人權(quán)益，盡管相對人再無理取鬧、再漫天要價，但損害的終究是相對人合法的財產(chǎn)權(quán)益，因此更應(yīng)當(dāng)高舉正當(dāng)程序的旗幟，充分保障行政相對人的權(quán)益，必須明確相對人對行政機(jī)關(guān)作出拆遷糾紛裁決或?qū)嵤┑男姓䦶?qiáng)制行為不服的，有權(quán)依照法律、法規(guī)規(guī)定，提起行政復(fù)議、行政訴訟或者申請異議，對行政強(qiáng)制行為侵犯其他合法權(quán)益造成損害的，有權(quán)要求國家賠償。 二、一般程序 一般程序是指城市房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行與其它行政強(qiáng)制執(zhí)行相同或相通的執(zhí)行程序。從實踐來看，主要包括以下三個階段： （一）告誡 告誡是指當(dāng)行政相對人逾期不履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)向相對人發(fā)出通知，要求和督促其自動履行義務(wù)的一種措施。房屋拆遷中有權(quán)作出告誡的行政機(jī)關(guān)包括房屋拆遷主管部門即區(qū)拆遷辦或區(qū)房產(chǎn)局、作出拆遷糾紛行政處理決定的行政機(jī)關(guān)即市房產(chǎn)局和由政府授權(quán)行使房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)即行政執(zhí)法局，其它任何機(jī)關(guān)或組織都無權(quán)作出告誡。特別強(qiáng)調(diào)，由政府對某一個或幾個拆遷戶以通告形式直接作出告誡這種事無巨細(xì)必親躬的做法是不恰當(dāng)?shù)模档土苏毮茏饔�，有損政府權(quán)威地位。 告誡從性質(zhì)上看只是一種通知行為，但由于其作用和行政強(qiáng)制執(zhí)行的特點，原則上應(yīng)以書面形式進(jìn)行。房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行中的告誡應(yīng)載明下列內(nèi)容：①明確期限。即限期搬遷的最后期限，這個期限應(yīng)當(dāng)是合理的，是相對人自動搬遷所必需的；②明確強(qiáng)制執(zhí)行方式。即如果不能自行搬遷，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)代為履行，強(qiáng)行搬遷并拆除房屋；③明確不履行義務(wù)的法律責(zé)任。包括不自動履行將導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行的法律后果，阻礙執(zhí)行的，將由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例予以處罰，構(gòu)成犯罪將由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。 相對人收到告誡后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取相對人的意見，對相對人提出的事實、理由和依據(jù)，應(yīng)當(dāng)記錄在案并進(jìn)行復(fù)核，給予答復(fù)。相對人提出的事實或證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。 （二）行政強(qiáng)制執(zhí)行決定 行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，是指行政機(jī)關(guān)作出的，決定對相對人采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為，它是實施強(qiáng)制執(zhí)行的直接依據(jù)。 在房屋拆遷中，作出拆遷糾紛行政處理決定的行政機(jī)關(guān)是市房產(chǎn)局，實施行政強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)是由區(qū)政府“責(zé)成”或者稱授權(quán)的某一區(qū)級行政機(jī)關(guān)，一般是區(qū)行政執(zhí)法局。作出行政處理決定的與作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定是兩個不同的行政機(jī)關(guān)，因此，強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)在接受區(qū)政府授權(quán)并受理開發(fā)企業(yè)的強(qiáng)制執(zhí)行申請后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查原行政處理決定是否合法，對該戶實施強(qiáng)制執(zhí)行是否符合法定條件，并弄清相對人不履行義務(wù)的原因。如果相對人不履行義務(wù)是由行政處理決定違法或不當(dāng)造成的，應(yīng)對原行政處理決定進(jìn)行糾正。如果確屬相對人無故拒不履行義務(wù)或故意拖延履行義務(wù)，應(yīng)依照法定程序立即作出書面的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，并及時送達(dá)給相對人。 房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書主要包括下列內(nèi)容：①相對人依法應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，即必須在什么期限內(nèi)騰空房屋，自行搬遷；②采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的事實根據(jù)和法律依據(jù)；③執(zhí)行機(jī)關(guān)和時間；④采取執(zhí)行的方式方法；⑤申請復(fù)議和提起訴訟的途徑和期限；⑥行政機(jī)關(guān)首長的簽名或蓋章；⑦作出行政強(qiáng)制決定的日期。 （三）行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的實施 行政強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)以后，相對人仍拒不履行搬遷義務(wù)，行政強(qiáng)制執(zhí)行決定即產(chǎn)生執(zhí)行力。行政強(qiáng)制執(zhí)行的實施主要包括以下步驟： 1、在執(zhí)行開始時，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)向相對人出示證明身份的證件和執(zhí)行文書并說明有關(guān)情況。 2、應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的公民或法人、其他組織的法定代表人不在場時，執(zhí)行人員應(yīng)邀請公民的家屬或該單位的工作人員到場作為執(zhí)行見證人，見證人有證明執(zhí)行情況和在有關(guān)記錄文件上簽字的義務(wù)。 3、在執(zhí)行中，如果遇到相對人或其他人的妨礙、阻撓，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以運用法律允許的適當(dāng)手段予以排除，但不得超過必要的限度，更不能采取非法手段。 4、強(qiáng)制執(zhí)行實施完畢，執(zhí)行人員應(yīng)制作執(zhí)行筆錄，執(zhí)行筆錄應(yīng)包括如下內(nèi)容：①執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行負(fù)責(zé)人和依據(jù)。②被執(zhí)行公民的姓名、職業(yè)、住所或被執(zhí)行組織的名稱、法定代表人的姓名、職務(wù)。③執(zhí)行的地點和時間。④執(zhí)行的內(nèi)容和方式。⑤義務(wù)履行情況和執(zhí)行標(biāo)的物的現(xiàn)狀。⑥強(qiáng)制執(zhí)行實施的基本情況。⑦有執(zhí)行證明人的，應(yīng)寫明其姓名、所屬單位、職務(wù)。⑧執(zhí)行負(fù)責(zé)人、被執(zhí)行的公民、組織的法定代表人或執(zhí)行證明人的簽字。⑨制作執(zhí)行筆錄的時間。 5、屬于強(qiáng)制執(zhí)行需要的費用，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)酌情向相對人征收一定的執(zhí)行費，以從加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)角度實現(xiàn)警示的目的。 三、特殊程序 特殊程序是指城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行與其它行政強(qiáng)制執(zhí)行相比較特有的程序。 1、公證程序 根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第17條第2款規(guī)定：“實施強(qiáng)制執(zhí)行前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全�！边@就是說公證程序是房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行的必經(jīng)程序，依照上述規(guī)定，公證機(jī)關(guān)就強(qiáng)制拆遷房屋應(yīng)辦理兩種公證事項： ①房屋拆遷證據(jù)保全公證。房屋拆遷證據(jù)保全公證是指國家公證機(jī)構(gòu)根據(jù)拆遷人或房屋拆遷主管部門的申請，在房屋拆遷之前，依法采取勘測、繪圖、拍照或攝像、登記造冊等保全措施，對即將被拆遷的房屋、附屬物及現(xiàn)場狀態(tài)進(jìn)行全面、客觀的記錄，以確保其真實性、證明力的活動。對房屋進(jìn)行勘測的，應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)技術(shù)部門或其他部門中有該項能力的人員進(jìn)行，專業(yè)技術(shù)部門及其勘測人應(yīng)當(dāng)提出書面勘測結(jié)論，并在勘測書上簽名或蓋章；其他部門勘測人勘測的，應(yīng)當(dāng)由勘測人所在單位加蓋印章，證明勘測人身份。對房屋拍照攝像的，應(yīng)當(dāng)全面反映、記錄房屋的全貌。房屋結(jié)構(gòu)、門窗、廚房以及附屬設(shè)施等，要有單獨的圖片顯示。 ②現(xiàn)場財產(chǎn)清點公證。實施強(qiáng)制拆遷房屋中有物品的，拆遷人應(yīng)組織對所有物品逐一核對、清點，需要拍照的，應(yīng)進(jìn)行拍照或攝像。由公證機(jī)關(guān)進(jìn)行登記和分類造冊、記錄上述活動的時間、地點，交由清點人和兩名在場人員核對后簽名。清點工作應(yīng)在物品所在地進(jìn)行，物品清點登記后，凡不能立即交由被拆遷人接受的，由公證員監(jiān)督拆遷人將物品存放在其提供的安全可靠的倉庫內(nèi)，丟失損壞的，拆遷人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。拆遷人應(yīng)通知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取物品。逾期不領(lǐng)的，公證處可以接受拆遷人的提存申請，辦理提存公證。 2、協(xié)助執(zhí)行程序 協(xié)助執(zhí)行是指在一定條件下，作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的行政機(jī)關(guān)，請求有關(guān)行政機(jī)關(guān)或其他單位予以協(xié)助，后者在執(zhí)行機(jī)關(guān)的組織或要求下，與執(zhí)行機(jī)關(guān)共同實施行政強(qiáng)制執(zhí)行活動，確保執(zhí)行合法、高效、正常進(jìn)行。房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行是一項綜合性、協(xié)作性很強(qiáng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行活動，從執(zhí)行對象來看，不僅涉及到拆遷房屋的強(qiáng)制拆除，而且包括房屋內(nèi)財產(chǎn)的強(qiáng)制搬遷，不僅包括了對財產(chǎn)的強(qiáng)制，而且常常會遇到阻撓，包括了對人的強(qiáng)制。從執(zhí)行主題來看，由于行政機(jī)關(guān)職能不同，職責(zé)分工不同，需要在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)牽頭、指導(dǎo)下，由許多行政機(jī)關(guān)或社會組織協(xié)調(diào)一致，相互配合，才能完成。包括對人身的強(qiáng)制需要由公安部門配合，對房屋的強(qiáng)制拆除需要房產(chǎn)部門配合，對現(xiàn)場交通管理，需要交通管理部門的配合，對現(xiàn)場工作人員包括行政相對人的生命健康安全應(yīng)急處理需要衛(wèi)生部門配合等。從執(zhí)行方式來看，包括 強(qiáng)制搬遷、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制拘留等多種。協(xié)助執(zhí)行程序是房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中的必有程序。 執(zhí)行機(jī)關(guān)依法要求有關(guān)機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行協(xié)助時，應(yīng)當(dāng)向協(xié)助機(jī)關(guān)、單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行書，并附上行政強(qiáng)制執(zhí)行通知書的副本，以便協(xié)助機(jī)關(guān)、單位了解情況，及時協(xié)助。房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)助執(zhí)行書主要包括以下內(nèi)容：①協(xié)助機(jī)關(guān)或其他單位的名稱、地址；②要求協(xié)助執(zhí)行的方式和理由；③作出執(zhí)行決定的機(jī)關(guān)名稱、地址和主要負(fù)責(zé)人的姓名；④被執(zhí)行公民的姓名、職業(yè)和住所，或法人、其他組織的名稱、地址；⑤要求協(xié)助執(zhí)行的時間、地點。
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