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關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法幾個(gè)突出問(wèn)題思考
城市管理綜合執(zhí)法作為國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)推廣的一項(xiàng)試點(diǎn)工作，目前，正在全國(guó)范圍內(nèi)不斷普及試點(diǎn)。這項(xiàng)工作的理論、法律依據(jù)是我國(guó)《行政處罰法》確定的一項(xiàng)重要法律制度---相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實(shí)現(xiàn)有賴于不同階段、不同領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的開(kāi)展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的首選突破口和關(guān)鍵切入點(diǎn)。實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗(yàn)。為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)文）明確授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。 但是，由于現(xiàn)有法律對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運(yùn)行方式等方面均沒(méi)有法律明文界定。相應(yīng)地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點(diǎn)過(guò)程中不可避免的出現(xiàn)了實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一、運(yùn)行程式不一，“瓶頸”問(wèn)題較多的現(xiàn)象。如果這些問(wèn)題得不到有效地規(guī)范，勢(shì)必影響該項(xiàng)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)然，這些問(wèn)題作為試點(diǎn)成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點(diǎn)工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點(diǎn)工作實(shí)踐，謹(jǐn)就上述相關(guān)問(wèn)題談一點(diǎn)一家之見(jiàn)，并提出幾點(diǎn)建議，與業(yè)者商榷。 一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀 自1997年5月北京市宣武區(qū)首個(gè)啟動(dòng)以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以來(lái)，該項(xiàng)工作以星火燎原之勢(shì)在全國(guó)迅速鋪開(kāi)，全國(guó)已先后有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)大中城市和3個(gè)直轄市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的探索性工作。就特點(diǎn)而言，各地的試點(diǎn)分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實(shí)施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦批準(zhǔn)為試點(diǎn)城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)”，同時(shí)加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。其組織機(jī)構(gòu)和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍按市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立，市設(shè)支隊(duì)，區(qū)設(shè)大隊(duì)，街道由區(qū)大隊(duì)派駐中隊(duì)；市支隊(duì)和區(qū)大隊(duì)對(duì)外獨(dú)立行使行政處罰權(quán)，街道中隊(duì)以區(qū)大隊(duì)名義行使行政處罰權(quán)。市支隊(duì)由市城市管理行政執(zhí)法局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)大隊(duì)受市支隊(duì)和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)。 二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實(shí)施過(guò)程中急待解決的幾個(gè)問(wèn)題 xx市的城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，迄今已開(kāi)展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在的機(jī)構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問(wèn)題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問(wèn)題。 （一）法律體系不完善問(wèn)題 在目前的國(guó)家立法中，除了《行政處罰法》對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度有原則性規(guī)定外，尚無(wú)一部權(quán)威性的法律對(duì)各試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)予以肯定，并對(duì)存在問(wèn)題予以規(guī)范。各試點(diǎn)城市為了規(guī)范本地的運(yùn)作，圍繞實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點(diǎn)城市本身不具有立法權(quán)，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無(wú)法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無(wú)現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，不足以規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題。就xx而言，已出臺(tái)了《xx市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》（xx市人民政府令第209號(hào)），作為新的政府規(guī)章，就指導(dǎo)性來(lái)看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門(mén)性法規(guī)，還不夠細(xì)、不夠具體。例如，針對(duì)俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫(huà)現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門(mén)在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運(yùn)用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號(hào)碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會(huì)反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》的，對(duì)其制裁也是順應(yīng)民心的，“呼死你”的做法是順應(yīng)法意和民意的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進(jìn)行了“法外制裁”。實(shí)際上已有法律界人士在《揚(yáng)子晚報(bào)》等媒體上對(duì)此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫(huà)方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對(duì)于執(zhí)法部門(mén)來(lái)說(shuō)，法無(wú)明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會(huì)認(rèn)為執(zhí)法部門(mén)不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問(wèn)題，可以說(shuō)，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒(méi)有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。 （二）人員、經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題 1997年，xx市通過(guò)公開(kāi)招考的方式，通過(guò)專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會(huì)招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊(duì)員，今年還將招收100名。從社會(huì)反響看，廣大適考人員報(bào)名應(yīng)試十分踴躍，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應(yīng)該說(shuō)，招收人員是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對(duì)于500多萬(wàn)人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊(duì)員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財(cái)政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費(fèi)三萬(wàn)五千元的政策，但市政府財(cái)政只負(fù)擔(dān)一半，另一半仍交由各區(qū)政府負(fù)責(zé)落實(shí)。一方面，作為年人頭經(jīng)費(fèi)，這3萬(wàn)5千元還要刨去隊(duì)伍辦公費(fèi)用，基建費(fèi)用，用車費(fèi)用等分?jǐn)傞_(kāi)支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負(fù)擔(dān)一半年人頭經(jīng)費(fèi)，也存在一個(gè)落實(shí)問(wèn)題。可以說(shuō)，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對(duì)工作開(kāi)展的消極影響顯而易見(jiàn)：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊(duì)員的工作積極性；二是當(dāng)工資福利落實(shí)不到位，甚至嚴(yán)重不足的時(shí)候，難免會(huì)出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費(fèi)靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的不正�，F(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標(biāo)背道而馳。 （三）暴力抗法問(wèn)題 實(shí)際上暴力抗法問(wèn)題也屬于法律體系不完善問(wèn)題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題，有必要單列出來(lái)，重點(diǎn)探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對(duì)人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對(duì)人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見(jiàn)不鮮。諸如取締無(wú)證占道攤點(diǎn)，制止倚門(mén)開(kāi)店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊(duì)員受傷的事件時(shí)有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見(jiàn)報(bào)，造成了多名執(zhí)法隊(duì)員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理城市管理行政執(zhí)法活動(dòng)中的治安事件，對(duì)拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責(zé)任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問(wèn)題。城市管理行政執(zhí)法當(dāng)中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報(bào)警方式，無(wú)疑是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。公安機(jī)關(guān)事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊(duì)員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性已蕩然無(wú)存，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)更無(wú)從談起。廣大執(zhí)法隊(duì)員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時(shí)，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會(huì)公開(kāi)承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗”。那么遇到暴力執(zhí)法時(shí)，面對(duì)違法攤主砍來(lái)的菜刀、潑來(lái)的開(kāi)水，執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)然指望不上公安機(jī)關(guān)的“遠(yuǎn)水”，又不能冒下崗的風(fēng)險(xiǎn)與之搏斗，除了坐以待斃和落荒而逃外別無(wú)選擇。實(shí)際上，上述現(xiàn)狀已經(jīng)造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒(méi)有事”的消極執(zhí)法現(xiàn)象，人民群眾認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不作為”呼聲日盛。 三、對(duì)進(jìn)一步全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法的幾點(diǎn)建議 按照國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)文的精神，現(xiàn)在全國(guó)范圍的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作已實(shí)現(xiàn)了階段性目標(biāo)，接踵而至的是由點(diǎn)及面，全面推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。為了積極、穩(wěn)妥而有效地開(kāi)展這項(xiàng)工作，圍繞上述幾點(diǎn)城市管理行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以采取以下應(yīng)對(duì)措施。 （一）及時(shí)建立健全完備的法律體系 首先需要指出的是，在基本法層次上，國(guó)務(wù)院還沒(méi)有及時(shí)制定出相應(yīng)的《相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作條例》。在這方面，全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有關(guān)于實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、實(shí)施程序、備案與監(jiān)督程序的原則性規(guī)定，這給各地地方工作帶來(lái)了困難。但針對(duì)目前xx市的城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，市政府應(yīng)該修改完善已出臺(tái)的《xx市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》，進(jìn)一步明確城市管理行政執(zhí)法工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報(bào)批程序，機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)管理體制、運(yùn)作以及與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，行使職能的程序等具體規(guī)范。尤其對(duì)現(xiàn)階段執(zhí)法工作中遇到的“無(wú)法可依”的新問(wèn)題更要有法律明文規(guī)定，總之，要全面考慮，詳盡說(shuō)明，務(wù)求各項(xiàng)工作有法可依，可章可循。 （二）完善人員經(jīng)費(fèi)保障制度 要改變“以罰代管”的“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”，樹(shù)立公正、廉潔的執(zhí)法形象，唯有從根本上解決人員、經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是國(guó)家公務(wù)員，要杜絕將機(jī)構(gòu)改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的作法。行政處罰權(quán)劃出部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍也不能簡(jiǎn)單的人員合并，而應(yīng)是通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的資格考試擇優(yōu)選材，優(yōu)化組合，這種篩選要參照招考國(guó)家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行，要確保組成城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員能夠勝任相對(duì)集中行政處罰權(quán)帶來(lái)的多種職能。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)必須由市政府財(cái)政予以全額保障，嚴(yán)禁以罰沒(méi)收入返還作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源或補(bǔ)充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。 （三）建立完備的執(zhí)法安全保障制度 針對(duì)城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點(diǎn)，要解決暴力抗法問(wèn)題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執(zhí)法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權(quán)；二是執(zhí)法的過(guò)程中有擁有限制人身自由行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員在場(chǎng)參與執(zhí)法。前一種形式即香港的城市管理行政執(zhí)法模式---警察執(zhí)法（在警方機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置側(cè)重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執(zhí)法時(shí)有警力全程協(xié)助。就xx具體情況而言。筆者傾向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執(zhí)法110協(xié)同巡查執(zhí)法。 按照黨的十六大報(bào)告精神，切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法，繼續(xù)深化行政管理體制改革是大勢(shì)所趨，人心所向。作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)突破口，城市管理綜合執(zhí)法工作正是落實(shí)十六大精神，推進(jìn)行政管理體制改革的有效途徑。現(xiàn)在，此項(xiàng)工作正處于已取得階段性成果但仍有不少“瓶頸”阻礙進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，鑒此，筆者謹(jǐn)撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。
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