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關于城市管理綜合執(zhí)法幾個突出問題思考
城市管理綜合執(zhí)法作為國務院鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國范圍內(nèi)不斷普及試點。這項工作的理論、法律依據(jù)是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度是行政執(zhí)法體制改革總的原則和方向，其實現(xiàn)有賴于不同階段、不同領域相對集中行政處罰權工作的開展。城市管理綜合執(zhí)法則是相對集中行政處罰權工作的首選突破口和關鍵切入點。實施城市管理綜合執(zhí)法，可以更好地為相對集中行政處罰權制度的全面推行探明路子，積累經(jīng)驗。為此，《國務院關于進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號文）明確授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執(zhí)法為代表的相對集中行政處罰權工作。 但是，由于現(xiàn)有法律對相對集中行政處罰權制度僅有原則性規(guī)定，在具體內(nèi)涵、機構性質(zhì)、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應地，在城市管理綜合執(zhí)法工作的試點過程中不可避免的出現(xiàn)了實踐中認識不一、運行程式不一，“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象。如果這些問題得不到有效地規(guī)范，勢必影響該項工作的進一步推進。當然，這些問題作為試點成熟前的“陣痛”是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發(fā)現(xiàn)問題，分析并解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹就上述相關問題談一點一家之見，并提出幾點建議，與業(yè)者商榷。 一、xx市城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀 自1997年5月北京市宣武區(qū)首個啟動以城市管理綜合執(zhí)法為突破口的相對集中行政處罰權試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先后有23個省、自治區(qū)的79個大中城市和3個直轄市經(jīng)國務院批準，開展了相對集中行政處罰權的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區(qū)管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現(xiàn)正實施的市區(qū)共管模式。xx于2002年經(jīng)國務院法制辦批準為試點城市。同年9月正式組建“xx市城市管理行政執(zhí)法支隊”及各區(qū)“城市管理行政執(zhí)法大隊”，同時加掛“城市管理行政執(zhí)法局”牌子，作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機構，綜合行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權。其組織機構和管理體制為：全市城市管理行政執(zhí)法隊伍按市、區(qū)兩級設立，市設支隊，區(qū)設大隊，街道由區(qū)大隊派駐中隊；市支隊和區(qū)大隊對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區(qū)大隊名義行使行政處罰權。市支隊由市城市管理行政執(zhí)法局直接領導，區(qū)大隊受市支隊和區(qū)城市管理行政執(zhí)法局雙重領導。 二、xx市城市管理綜合執(zhí)法實施過程中急待解決的幾個問題 xx市的城市管理行政執(zhí)法試點工作，迄今已開展了半年有余，從效果上看，有效地解決了行政執(zhí)法領域中長期存在的機構膨脹、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民、推諉缺位等問題。但也出現(xiàn)了值得思考的“瓶頸”問題。 （一）法律體系不完善問題 在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規(guī)定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經(jīng)驗予以肯定，并對存在問題予以規(guī)范。各試點城市為了規(guī)范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規(guī)范性文件。但由于大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬于規(guī)章以上的法律性文件；即使是規(guī)章，也由于這些規(guī)章上無法律、法規(guī)作立法依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗可借鑒，不足以規(guī)范相對集中行政處罰權試點工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。就xx而言，已出臺了《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規(guī)章，就指導性來看，還不能全面規(guī)范城市管理職能指向的各種執(zhí)法工作。作為專門性法規(guī)，還不夠細、不夠具體。例如，針對俗稱“城市牛皮癬”的亂貼亂畫現(xiàn)象，xx等城市的城市管理行政執(zhí)法部門在屢禁不止的情況下，采取了俗稱“呼死你”的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，“城市牛皮癬”是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的，對其制裁也是順應民心的，“呼死你”的做法是順應法意和民意的。但按“罪刑法定”的原則，“呼死你”顯然是在“罪定刑未定”的情況下進行了“法外制裁”。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發(fā)表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規(guī)定，或還需增加具體操作方法。對于執(zhí)法部門來說，法無明文皆不可為，“法外制裁”顯然不可取，但不采取措施，群眾又會認為執(zhí)法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執(zhí)法工作中還存在大量類似問題，可以說，現(xiàn)在的城市管理行政執(zhí)法在很多方面還處于“沒有金鋼鉆卻有磁器活”的尷尬境地。 （二）人員、經(jīng)費不足問題 1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業(yè)考試、面試、體檢、政審等一系列規(guī)范程序向社會招收了1000名全民事業(yè)編制的城市管理行政執(zhí)法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執(zhí)法隊員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報名應試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25%左右。應該說，招收人員是經(jīng)過嚴格篩選，擇優(yōu)錄取的，人員素質(zhì)也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公里面積的大型城市，相對于500多萬人口，現(xiàn)有的1000余名執(zhí)法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業(yè)編制的工作人員，其工資和福利待遇，并不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經(jīng)費三萬五千元的政策，但市政府財政只負擔一半，另一半仍交由各區(qū)政府負責落實。一方面，作為年人頭經(jīng)費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分攤開支，真正下發(fā)到執(zhí)法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區(qū)政府負擔一半年人頭經(jīng)費，也存在一個落實問題�？梢哉f，就目前政策而言，xx的城市管理行政執(zhí)法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利于提高廣大行政執(zhí)法隊員的工作積極性；二是當工資福利落實不到位，甚至嚴重不足的時候，難免會出現(xiàn)“靠執(zhí)法養(yǎng)執(zhí)法”，“執(zhí)法靠狠、經(jīng)費靠罰”的作法，形成“執(zhí)法經(jīng)濟”的不正常現(xiàn)象，從而引起廣大人民群眾的反感，與“執(zhí)法為民”目標背道而馳。 （三）暴力抗法問題 實際上暴力抗法問題也屬于法律體系不完善問題的范疇，但其作為城市管理行政執(zhí)法領域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的矛盾，就性質(zhì)而言屬于人民內(nèi)部矛盾，但由于執(zhí)法相對人的素質(zhì)參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執(zhí)法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執(zhí)法受阻、執(zhí)法隊員受傷的事件時有發(fā)生。僅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件見報，造成了多名執(zhí)法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二十八條規(guī)定：公安部門應當及時處理城市管理行政執(zhí)法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執(zhí)法的，依法追究法律責任。還有就是市城市管理行政執(zhí)法局在管理方法上提倡的“文明執(zhí)法”原則。這些籠統(tǒng)的指導性條文、原則，并不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執(zhí)法當中遇到突發(fā)的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是“遠水解不了近渴”。公安機關事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機關的威嚴更無從談起。廣大執(zhí)法隊員在遇到暴力抗法突發(fā)事件時，并不能從法律明文中找到怎么辦的答案，只有“文明執(zhí)法”的原則性規(guī)定。今年，市城市管理行政執(zhí)法局又向社會公開承諾：“年內(nèi)不發(fā)生一例粗暴執(zhí)法行為，不出一例打人事件，違者下崗”。那么遇到暴力執(zhí)法時，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執(zhí)法隊員當然指望不上公安機關的“遠水”，又不能冒下崗的風險與之搏斗，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實際上，上述現(xiàn)狀已經(jīng)造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執(zhí)法現(xiàn)象，人民群眾認為行政執(zhí)法機關“不作為”呼聲日盛。 三、對進一步全面推進城市管理綜合執(zhí)法的幾點建議 按照國發(fā)[2002]17號文的精神，現(xiàn)在全國范圍的相對集中行政處罰權試點工作已實現(xiàn)了階段性目標，接踵而至的是由點及面，全面推進相對集中行政處罰權制度。為了積極、穩(wěn)妥而有效地開展這項工作，圍繞上述幾點城市管理行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者認為可以采取以下應對措施。 （一）及時建立健全完備的法律體系 首先需要指出的是，在基本法層次上，國務院還沒有及時制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》。在這方面，全國范圍內(nèi)還沒有關于實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、實施程序、備案與監(jiān)督程序的原則性規(guī)定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀及發(fā)現(xiàn)的問題，市政府應該修改完善已出臺的《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，進一步明確城市管理行政執(zhí)法工作的方式、步驟、領域、范圍及報批程序，機構的設立、性質(zhì)、地位、領導管理體制、運作以及與相關部門的關系，行使職能的程序等具體規(guī)范。尤其對現(xiàn)階段執(zhí)法工作中遇到的“無法可依”的新問題更要有法律明文規(guī)定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務求各項工作有法可依，可章可循。 （二）完善人員經(jīng)費保障制度 要改變“以罰代管”的“執(zhí)法經(jīng)濟”，樹立公正、廉潔的執(zhí)法形象，唯有從根本上解決人員、經(jīng)費保障問題。集中行使行政處罰權的執(zhí)法人員必須是國家公務員，要杜絕將機構改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執(zhí)法隊伍的作法。行政處罰權劃出部門的執(zhí)法隊伍也不能簡單的人員合并，而應是通過高標準的資格考試擇優(yōu)選材，優(yōu)化組合，這種篩選要參照招考國家公務員的標準來進行，要確保組成城市管理行政執(zhí)法隊伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權帶來的多種職能。同時，執(zhí)法機構所需經(jīng)費必須由市政府財政予以全額保障，嚴禁以罰沒收入返還作為經(jīng)費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。 （三）建立完備的執(zhí)法安全保障制度 針對城市管理行政執(zhí)法中暴力抗法現(xiàn)象的突發(fā)性特點，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執(zhí)法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權；二是執(zhí)法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權的執(zhí)法人員在場參與執(zhí)法。前一種形式即香港的城市管理行政執(zhí)法模式---警察執(zhí)法（在警方機構內(nèi)部設置側重于城市管理職能的“小販科”），后一種要求執(zhí)法時有警力全程協(xié)助。就xx具體情況而言。筆者傾向于后一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執(zhí)法110協(xié)同巡查執(zhí)法。 按照黨的十六大報告精神，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法，繼續(xù)深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權的試點突破口，城市管理綜合執(zhí)法工作正是落實十六大精神，推進行政管理體制改革的有效途徑�，F(xiàn)在，此項工作正處于已取得階段性成果但仍有不少“瓶頸”阻礙進一步發(fā)展的關鍵時機，鑒此，筆者謹撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。
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