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價(jià)格聽證：定位與思考
作為推進(jìn)依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，公共聽證在政府的行政決策過程中日益發(fā)揮了重要作用。改革開放以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)在《行政處罰法》、《價(jià)格法》和《立法法》等法律中確立了公共聽證的地位，制定中的《行政許可法》草案也將引入聽證程序。1998年價(jià)格法在我國(guó)的行政決策領(lǐng)域率先引入了聽證，實(shí)踐幾年來(lái)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，但也在公眾中產(chǎn)生了一定的疑問和困惑，到底聽證在政府行政行為過程中的作用如何，如何定位聽證制度，本文擬根據(jù)我們近幾年來(lái)價(jià)格決策聽證的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，對(duì)聽證的地位和關(guān)系進(jìn)行一些探討。 一、價(jià)格法所建立的價(jià)格決策聽證屬于準(zhǔn)司法公共聽證范疇。 根據(jù)聽證的目的和法律要求的不同，公共聽證可分為準(zhǔn)司法聽證（QUASI-JUDICIAL HEARING）和立法聽證（LEGISLATIVE HEARING）。一般說(shuō)來(lái)，立法聽證屬非正式聽證，所有利益關(guān)系各方均有權(quán)發(fā)表意見，暢所欲言，對(duì)論點(diǎn)和論據(jù)的相關(guān)性的要求不高，往往也不需要嚴(yán)格的程序規(guī)范，意在聽取最廣泛的公眾意見和建議。相對(duì)于立法聽證，準(zhǔn)司法聽證是正式聽證，有嚴(yán)格的法律和程序約束，操作不當(dāng)容易引起法律糾紛。根據(jù)以上的特點(diǎn)和定義，就政府部門而言，我們可以將對(duì)具體行政行為的聽證歸納為準(zhǔn)司法聽證，如行政處罰法所規(guī)定的聽證，將對(duì)抽象行政行為的聽證歸納為立法聽證，如立法法所規(guī)定的聽證。因此價(jià)格法第二十三條所定義的價(jià)格決策聽證應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)司法聽證的范疇，并由此決定了價(jià)格聽證的特點(diǎn)、內(nèi)容及所應(yīng)當(dāng)遵循的原則。 二、價(jià)格聽證對(duì)政府價(jià)格決策的法律規(guī)范和約束。 價(jià)格聽證旨在規(guī)范政府價(jià)格決策，促進(jìn)價(jià)格決策的民主化和規(guī)范化，提高其科學(xué)性、透明度。我們認(rèn)為，價(jià)格決策聽證制度對(duì)政府價(jià)格決策行為的規(guī)范和約束主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先是聽證程序的強(qiáng)制性�！秲r(jià)格法》明確規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度”，《政府價(jià)格決策聽證辦法》和聽證目錄進(jìn)一步明確了聽證的范圍，由此將聽證納入部分價(jià)格決策的法定程序，任何主客觀原因忽視和規(guī)避聽證程序的價(jià)格決策都是無(wú)效的、違法的行政行為；其次是聽證會(huì)嚴(yán)格的程序約束。聽證辦法規(guī)定“政府價(jià)格決策聽證采取聽證會(huì)的形式”，并對(duì)價(jià)格聽證的組織、過程、聽證參加人、材料送達(dá)、法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，任何違反上述規(guī)定的聽證都是無(wú)效的；三是聽證對(duì)價(jià)格決策的法律約束。一方面聽證辦法規(guī)定“價(jià)格決策部門定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會(huì)提出的意見”，“聽證會(huì)代表多數(shù)不同意定價(jià)方案或者對(duì)定價(jià)方案有較大分歧時(shí)，價(jià)格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，必要時(shí)有政府價(jià)格主管部門再次組織聽證”，明確了聽證結(jié)論對(duì)價(jià)格決策的約束，防止了聽證過程的走過場(chǎng)。另一方面，作為準(zhǔn)司法聽證，價(jià)格聽證應(yīng)當(dāng)遵循法庭質(zhì)證的一般原則，即要求價(jià)格決策所依據(jù)的論點(diǎn)和依據(jù)應(yīng)當(dāng)在價(jià)格聽證會(huì)上公示，未向聽證代表提交的材料內(nèi)容不得作為價(jià)格決策的依據(jù)，這是保證聽證會(huì)嚴(yán)肅性、避免法律訴訟的重要方面。明確聽證對(duì)價(jià)格決策的約束作用可以有效地銜接好聽證會(huì)同行政決策之間的關(guān)系，約束政府決策部門、申請(qǐng)人，防止暗箱操作，同時(shí)也可以消除大眾對(duì)于聽證會(huì)的誤解。 三、價(jià)格聽證是政府價(jià)格決策參考會(huì)。 作為重要商品和服務(wù)政府定價(jià)價(jià)格決策的法定程序，聽證在決策過程中的位置如何，是價(jià)格決策還是決策參考，是走過場(chǎng)還是不可或缺，社會(huì)上疑惑不少，客觀上對(duì)價(jià)格聽證產(chǎn)生了一些副面的影響。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確聽證會(huì)本身不可能是價(jià)格決策會(huì)，而是價(jià)格決策過程中的必要環(huán)節(jié)。價(jià)格決策作為一個(gè)嚴(yán)肅的科學(xué)決策過程，需要經(jīng)過調(diào)查、論證等一系列步驟，而聽證只是其中的一環(huán)，是“聽取”和“論證”，也就是聽取社會(huì)各個(gè)方面的意見并論證其必要性和可行性。價(jià)格法第二十二條“政府價(jià)格主管部門或其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開展價(jià)格、成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見”，價(jià)格聽證會(huì)本質(zhì)上就是聽取意見過程的法定化形式。聽取意見或者說(shuō)廣義上的聽證本身可以有多種形式，如《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》第十條中的座談會(huì)、論證會(huì)、書面征求意見等，但聽證會(huì)因其程序的嚴(yán)肅性、過程的公開性、對(duì)行政決策的約束性，是其他聽取意見的形式所無(wú)法替代的，也是政府部門所無(wú)法規(guī)避的，成為行政決策民主性的保證。聽證代表的法定構(gòu)成并不是按照社會(huì)構(gòu)成的比例，而強(qiáng)調(diào)的是廣泛性和代表性，如果強(qiáng)求聽證會(huì)的意見等同于社會(huì)調(diào)查的聲音，就是抹殺行政決策的科學(xué)性，并導(dǎo)致行政無(wú)效。價(jià)格決策過程中的聽證會(huì)、專家審議會(huì)、價(jià)格集體審議會(huì)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)的決策中發(fā)揮其各自的作用，而不能互相替代。 四、價(jià)格聽證的相關(guān)性問題。 目前價(jià)格聽證在不斷的實(shí)踐中，其內(nèi)容和形式已經(jīng)有了很大的改進(jìn)，但仍然存在不少問題，根據(jù)我們召開價(jià)格聽證會(huì)的實(shí)踐，價(jià)格聽證會(huì)上聽證代表發(fā)言論證所闡述觀點(diǎn)和論據(jù)的相關(guān)性問題依然是困擾價(jià)格聽證質(zhì)量的突出問題。聽證會(huì)既是政府部門聽取民意、聽證代表反映民意的平臺(tái)，同時(shí)更要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的確實(shí)和理性的論證，如定調(diào)價(jià)理由是否充分、定調(diào)價(jià)的依據(jù)是否真實(shí)、定調(diào)價(jià)的方案是否可行、對(duì)相關(guān)行業(yè)和消費(fèi)者的影響等等，而非單純的民意調(diào)查，聽證發(fā)言、質(zhì)詢和論證應(yīng)當(dāng)遵循準(zhǔn)司法聽證的相關(guān)性的原則，圍繞必要性和可行性展開討論。實(shí)踐中某些聽證代表往往執(zhí)著于主觀化的表達(dá)，過多情緒化和推測(cè)性的觀點(diǎn)和論據(jù)影響了聽證效果。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在實(shí)踐中完全避免上述情況和傾向是不可能的，我們認(rèn)為，加強(qiáng)聽證代表的專業(yè)培訓(xùn)以及聽證主持人的適時(shí)、公正的介入和引導(dǎo)是解決這一問題的關(guān)鍵。 五、價(jià)格聽證是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。 經(jīng)過幾年的價(jià)格聽證實(shí)踐，我們認(rèn)為價(jià)格聽證對(duì)政府行政決策的影響是巨大的。作為價(jià)格主管部門轉(zhuǎn)變政府職能、改革審批制度的一項(xiàng)重要措施，價(jià)格聽證會(huì)制度體現(xiàn)了法制社會(huì)對(duì)政府決策公開、公平、公正的要求，建立起政府決策部門、經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)利益人共同參與、相互制約的新型價(jià)格決策機(jī)制。過去價(jià)格決策往往是價(jià)格主管部門和申請(qǐng)人一對(duì)一的談判，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，雖然也要進(jìn)行調(diào)研和審核，但制度的封閉性缺陷很難保證價(jià)格決策的合理，也容易讓社會(huì)產(chǎn)生誤解。而價(jià)格聽證會(huì)實(shí)際上是為消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和政府之間信息溝通提供了一個(gè)平臺(tái)，將申請(qǐng)人和聽證代表置于溝通、談判雙方的地位，價(jià)格主管部門則處于相對(duì)超然的地位，真正地作為裁判員，通過價(jià)格聽證會(huì)這個(gè)載體，通過雙方面對(duì)面的意見交鋒，充分聽取到各方面的意見，了解到不同社會(huì)階層對(duì)價(jià)格決策的反映，從而最大限度地保證了價(jià)格決策科學(xué)性，在經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和社會(huì)公共利益之間找到最佳的平衡點(diǎn)，達(dá)到價(jià)格管理維護(hù)消費(fèi)者利益、維護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公眾利益的目的，同時(shí)也有利于防范可能的暗箱操作過程中的種種弊端，有利于政府部門的廉政建設(shè)。 六、當(dāng)前價(jià)格聽證亟待解決的幾個(gè)問題 結(jié)合新近修改的《政府價(jià)格決策聽證辦法》，我們認(rèn)為目前價(jià)格聽證亟待解決以下幾個(gè)問題：一是如何更加科學(xué)地確定價(jià)格聽證代表，在保證廣泛性、代表性、公正性的基礎(chǔ)上，將參政議政能力強(qiáng)的各界人士吸納進(jìn)來(lái)，提升聽證會(huì)的質(zhì)量；二是為降低行政成本，提高行政效率，在降低價(jià)格或者價(jià)格的制定對(duì)社會(huì)影響較小的情況下，在省物價(jià)局的指導(dǎo)下，探索聽證會(huì)的簡(jiǎn)易程序；三是對(duì)聽證代表提出而未被價(jià)格決策所采納的問題和建議，嘗試建立情況反饋機(jī)制。 隨著《中華人民共和國(guó)行政許可法》的出臺(tái)，在政府行政決策中將全面引入聽證制度，這也是國(guó)家政治民主建設(shè)的重要方面，經(jīng)過幾年的價(jià)格聽證實(shí)踐，價(jià)格主管部門積累的一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，相信會(huì)對(duì)政府行政決策聽證的完善和發(fā)展大有裨益。
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