制定完善法規(guī) 正確行使行政處罰權(quán)

    XX市人民政府于2002年8月15日頒布了《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》（第209號令），自2002年9月15日起實施。相對集中行政處罰權(quán)是深化城管體制改革、提高城市管理水平的重大舉措，也是市委、市政府交給執(zhí)法部門光榮而艱巨的任務(wù)，該辦法實施以來，市行政執(zhí)法支隊及各區(qū)行政執(zhí)法大隊依照辦法開展了大量的工作，取得了明顯成效。然而在工作中，我們也發(fā)現(xiàn)由于該辦法中部分條例規(guī)定的執(zhí)法范圍、職責(zé)不明確，甚至無法可依，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)及執(zhí)法難作為的狀況。主要表現(xiàn)在以下四個方面：     一、《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第三章中“對違法建筑物、構(gòu)筑物逾期不拆除的，經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由執(zhí)法局組織強(qiáng)制拆除”的規(guī)定無法可依     首先，《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人實施行政處罰必須遵循的法定程序，對當(dāng)事人逾期不履行行政處罰權(quán)決定的，由作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。該法律第三條第二款還規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效�！逼浯�，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服的……逾期不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制施行”。以上法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)�！禭X市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》作為政府令只是規(guī)章，其制定的前提是不得與國家法律、法規(guī)相抵觸，因此其規(guī)定的行政執(zhí)法局強(qiáng)制拆除當(dāng)事人的違法建筑無法可依。建議修改為：“……逾期不拆除的，經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由行政執(zhí)法局依照法定程序和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！�     二、《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條關(guān)于違法行為人承擔(dān)拆除違法建筑的費(fèi)用的規(guī)定無法可依     XXX區(qū)城建監(jiān)察隊伍自1984年成立以來，依法拆除了上百萬平方米違章建筑，但從未向違建人收繳過拆除費(fèi)用。即使在給當(dāng)事人的自拆通知書上注明其應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用，實際工作中仍無法操作。一是《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二章第十三條規(guī)定：“省……人民政府所在地的市人民政府……的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定�！� 而要求違法行為人承擔(dān)拆除違法建筑的費(fèi)用的規(guī)定不在有關(guān)法律的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)，因此《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》沒有法律依據(jù)；二是《城市規(guī)劃法》第四十條明確規(guī)定：影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。因此收繳拆除費(fèi)用顯然是缺乏法律依據(jù)的。《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條的規(guī)定在行政執(zhí)法實踐中是很難操作到位的。即使申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院依照什么法律、法規(guī)追繳拆除費(fèi)用呢？     三、《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條所確定的適用范圍不夠明確，容易造成執(zhí)法管理上的“盲區(qū)”     《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于XX城區(qū)范圍�！盭XX區(qū)地處城郊結(jié)合部，至今仍有很多集體土地，那里的人們?nèi)圆煌�程度的保留著自給自足的生產(chǎn)方式，對農(nóng)村集體土地上的建設(shè)行為，適用的法律依據(jù)仍為江蘇省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》。隨著鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改為街道辦事處以后，原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)依照上述條例享有的行政執(zhí)法權(quán)因改為街道后而喪失。區(qū)城建監(jiān)察大隊合并到行政執(zhí)法局以后，按照規(guī)定只能在“城區(qū)范圍”執(zhí)法，這就使農(nóng)村地區(qū)成為行政執(zhí)法管理的“盲區(qū)”。近年來，農(nóng)村違法建設(shè)屢禁不止，特別是有不少村民小組和村委會，擅自將集體所有土地出租給外來人員、私營業(yè)主建居住房、出租房、營業(yè)用房、辦公用房和廠房。一些建房人受河西地區(qū)征地拆遷獲得補(bǔ)償?shù)挠绊懀�紛紛搶建房屋建筑，以求在今后的拆遷中獲得高額補(bǔ)償，并非實際利用所建房屋發(fā)展生產(chǎn)。因此，這些房屋大多是未經(jīng)規(guī)劃和用地許可、沒有正規(guī)建筑設(shè)計、由無施工資質(zhì)的土建隊伍偷工減料所建的簡易房，建設(shè)過程中履出工傷事故，工程質(zhì)量根本沒有保障。如果讓這些地方成為城市規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法工作的盲區(qū)，后果將不堪設(shè)想。     建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條改為“本辦法適用于XX市鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、白下區(qū)、建鄴區(qū)、秦淮區(qū)、下關(guān)區(qū)、棲霞區(qū)和XXX區(qū)范圍�！�     四、《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條關(guān)于個人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)定不夠明確，出現(xiàn)多頭執(zhí)法現(xiàn)象     所謂“個人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物”，其本意應(yīng)該是指個人私自建設(shè)的200平方米以下（含200平方米）的磚混結(jié)構(gòu)、簡易的各類建筑物和構(gòu)筑物，但按照字面含義理解，只要是個人建設(shè)的任何建筑物、構(gòu)筑物，包括由個人出資建設(shè)的幾千平方米，甚至上萬平方米的廠房、辦公樓、住宅房、橋梁等各類建筑物、構(gòu)筑物，無論多大面積和什么結(jié)構(gòu)，都屬于行政執(zhí)法局的執(zhí)法管理范圍。     根據(jù)《XX市城市規(guī)劃條例》的有關(guān)規(guī)定，區(qū)建設(shè)局只能審批發(fā)放居民和農(nóng)民200平方米以下、二層以下的建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但查處和拆除違法建筑的面積、結(jié)構(gòu)和層次等，《XX市城市規(guī)劃條例》實施細(xì)則等法規(guī)和規(guī)章也沒有明確規(guī)定。長期以來，市規(guī)劃局所屬市規(guī)劃監(jiān)察大隊，與全市各區(qū)的城建監(jiān)察大隊，在查處200平方米以上的違法建筑時，經(jīng)常發(fā)生兩個部門先后處罰同一個違法建設(shè)單位或個人的現(xiàn)象，致使當(dāng)事人要到市、區(qū)兩個單位接受調(diào)查或處理。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰�！币虼�，為了避免執(zhí)法過程中多頭執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)在制定有關(guān)法規(guī)時，明確執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限。  建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》所稱“個人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物”修改為“個人建設(shè)的二層以下（含二層）各類建筑物、構(gòu)筑物�！�     關(guān)于正確行使相對集中行政處罰權(quán)的幾點(diǎn)建議：     1、修改完善《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》的有關(guān)規(guī)定，并提交人大常委會批準(zhǔn)，成為行政執(zhí)法局可以依據(jù)的法規(guī)。     2、進(jìn)一步明確行政執(zhí)法主體。     多年來，市城建監(jiān)察支隊及各區(qū)城建監(jiān)察大隊，依據(jù)《建筑法》、《招投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)，對無施工許可、無資質(zhì)、未招投標(biāo)和未辦理建筑安裝和裝飾裝修工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗等違法行為，及時責(zé)令其整改或給予處罰，有效維護(hù)了建筑市場持續(xù)健康發(fā)展。區(qū)城建監(jiān)察大隊合并到行政執(zhí)法局以后，建設(shè)系統(tǒng)將失去專門的行政執(zhí)法隊伍，而《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試行辦法》又沒有授予行政執(zhí)法局相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，如果發(fā)生建筑工程質(zhì)量方面的問題，又無人及時制止，后果不堪設(shè)想。既然建設(shè)系統(tǒng)不能保留行政執(zhí)法專業(yè)隊伍，就應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式明確這方面的行政執(zhí)法主體為行政執(zhí)法局。     3、合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。     市行政執(zhí)法局可設(shè)立建設(shè)規(guī)劃管理處和市容管理處，并在市行政執(zhí)法支隊內(nèi)設(shè)市建設(shè)規(guī)劃管理行政執(zhí)法直屬大隊和市容管理行政執(zhí)法直屬大隊，由市城建監(jiān)察支隊和原市容監(jiān)察支隊的人員組建成立。     區(qū)行政執(zhí)法局可以設(shè)立建設(shè)規(guī)劃管理科和市容管理科，并在區(qū)行政執(zhí)法大隊內(nèi)設(shè)立建筑管理中隊、規(guī)劃管理中隊、市政管理中隊和園林綠化管理中隊、市容管理中隊。     4、加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。     在加強(qiáng)思想作風(fēng)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出實際執(zhí)法能力的培訓(xùn)，尤其是成立綜合執(zhí)法部門以后，為避免因單位變化和人員調(diào)整而造成混亂和疏漏，原城建監(jiān)察大隊和原市容監(jiān)察大隊人員，對行政處罰過程中的辦案經(jīng)驗及暴露出的問題，應(yīng)經(jīng)常開展交流座談，相互取長補(bǔ)短，共同進(jìn)步，確保各項行政執(zhí)法工作正常、有序、順利地開展，保持城市管理行政執(zhí)法工作的連續(xù)性。     5、自覺接受社會各方面的監(jiān)督檢查。     行政執(zhí)法隊伍不僅要接受廣大群眾和新聞媒體的監(jiān)督，行政執(zhí)法局還應(yīng)當(dāng)主動接受移交行政處罰權(quán)的建設(shè)、規(guī)劃、市政公用、公安交通、工商和環(huán)衛(wèi)等部門的監(jiān)督，以促進(jìn)行政執(zhí)法工作水平的不斷提高。

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