城區(qū)事業(yè)單位改革改制的思考

    我市城區(qū)事業(yè)單位大多分布在教育、衛(wèi)生、文化、建設(shè)、房產(chǎn)等社會服務(wù)領(lǐng)域，大致分為三類：一、行政執(zhí)法管理類，二、生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)類，三、社會公益類。近年來，隨著用人和分配制度的改革，有效地激發(fā)了事業(yè)單位的內(nèi)在活力和發(fā)展?jié)摿�，但是，管理體制、產(chǎn)權(quán)制度的改革相對滯后，事業(yè)單位存在著嚴(yán)重的政事不分、事企不分、行政權(quán)力事業(yè)化、事業(yè)權(quán)力利益化的現(xiàn)象，產(chǎn)權(quán)主體單一,管理機制不活，缺乏自我發(fā)展的內(nèi)在動力，缺乏市場競爭力，這些問題的存在嚴(yán)重阻礙著社會事業(yè)的發(fā)展。今年，市委、市政府加大了事業(yè)單位的改革改制工作力度，制定了一系列的政策、規(guī)定和實施辦法，全面推進(jìn)事業(yè)單位走向市場。這必將有力推動社會事業(yè)的發(fā)展。城區(qū)的事業(yè)單位改革改制工作如何實施，我們在調(diào)研的基礎(chǔ)上作了一些思考，僅供參考。     一、改革的指導(dǎo)思想和政策依據(jù)     事業(yè)單位體制改革要以黨的十六大關(guān)于“改革事業(yè)單位管理體制”的要求為指導(dǎo)，按照“政事分開、事企分開”的原則，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，壓縮機構(gòu)編制，優(yōu)化資源配置，鼓勵走社會化發(fā)展的方向，建立起符合城區(qū)事業(yè)單位自身特點和發(fā)展規(guī)律的管理體制、運行機制，促進(jìn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。     事業(yè)單位體制改革要依據(jù)國家和省、市的有關(guān)政策規(guī)定，主要是：     1、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》的通知（中辦發(fā)[1996]17號）     2、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制意見》的通知（國辦發(fā)[2000]51號）     3、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》的通知（國辦發(fā)[2002]56號）     4、市政府印發(fā)《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見》（寧政發(fā)[2002]296號）     5、市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化經(jīng)濟體制改革的意見》（寧委辦[2003]21號）     6、市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市體改辦《關(guān)于全市經(jīng)濟體制改革目標(biāo)分解意見》（寧政辦發(fā)[2003]54號）     7、市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市改制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于《市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企實施辦法》的通知（寧政辦發(fā)[2003]73號）     二、改革的原則和基本思路     事業(yè)單位體制改革的原則是：     1、分類改革的原則。根據(jù)單位的性質(zhì)和承擔(dān)的社會職能，對區(qū)屬事業(yè)單位進(jìn)行分類，對不同類型的單位確定不同的改革內(nèi)容、改革方式和相應(yīng)的改革措施。     2、政事、事企分開的原則。本著政事分開的原則，合理劃分政府機關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)，根據(jù)具體情況進(jìn)行職能和機構(gòu)調(diào)整，改變政事合一的管理狀況。按照事企分開的原則，對主要從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位，堅持走市場化發(fā)展的路子，逐步改制為企業(yè)；對承擔(dān)社會中介服務(wù)的事業(yè)單位，要改制為獨立運作的中介組織。在衡量、區(qū)分事業(yè)單位職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)，調(diào)整布局，開辟社會投資渠道，實現(xiàn)主辦主體的多元化。    3、動態(tài)管理的原則。取消事業(yè)單位機構(gòu)的行政級別，打破用人關(guān)系上的“終身制’’，全面推進(jìn)聘用合同制，實現(xiàn)人員的“能上能下、能進(jìn)能出”,逐步建立單位用人、社會“管人”的動態(tài)管理機制。     按照分類改革的原則，依據(jù)事業(yè)單位的不同職能，將事業(yè)單位從整體上分成三大類別：一是行政管理執(zhí)法類，二是社會公益類，三是生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類。當(dāng)前，著力抓好行政管理執(zhí)法類和生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革，同時推進(jìn)社會公益類事業(yè)單位的體制改革。     行政管理執(zhí)法類事業(yè)單位的體制改革。行政管理執(zhí)法類事業(yè)單位的改革要與深化行政管理體制改革相結(jié)合，與綜合執(zhí)法試點相結(jié)合。①對以行政執(zhí)法檢查為主的執(zhí)法機構(gòu)，要按照兩個“相對分開”的原則，即制定政策與監(jiān)督處罰相對分開，監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗、監(jiān)測相對分開，實行綜合執(zhí)法。改革的重點領(lǐng)域是城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理等，結(jié)合新一輪機構(gòu)改革，調(diào)整合并行政執(zhí)法機構(gòu)，組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)。②對以承擔(dān)行政管理事務(wù)為主的事業(yè)單位，要按照“清理、歸并、精簡、規(guī)范”的原則進(jìn)行改革。對應(yīng)由行政機關(guān)行使的職能，要交給行政機關(guān)；技術(shù)檢驗認(rèn)定職能要由中介機構(gòu)承擔(dān)；經(jīng)營服務(wù)職能轉(zhuǎn)給企業(yè)承擔(dān)；對職能相近或交叉的管理隊伍予以歸并或綜合設(shè)置。③對改革后保留的行政管理執(zhí)法機構(gòu)，如市容、環(huán)保、城建等方面的行政執(zhí)法管理，使用行政執(zhí)法專項事業(yè)編制，其工作人員依照公務(wù)員制度進(jìn)行管理，經(jīng)費來源主要靠財政供給；有執(zhí)法收費的單位，嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理，嚴(yán)禁以罰代養(yǎng)。     生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的體制改革。生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位是以營利為主要目的，面向市場從事生產(chǎn)經(jīng)營，為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)《南京市市屬經(jīng)營性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見》（寧政發(fā)[2002]296號），事業(yè)單位要在今年底明年初基本完成改制工作。這些單位大體分為三類：一是生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位；二是工程勘察設(shè)計單位；三是社會中介事業(yè)單位。明年繼續(xù)推進(jìn)有條件的事業(yè)單位進(jìn)行改制，通過轉(zhuǎn)企改制，撤銷事業(yè)機構(gòu)設(shè)置，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實體和市場競爭主體。     社會公益類事業(yè)單位的機構(gòu)改革。承擔(dān)國家交辦提供公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位，改革任務(wù)主要是“一改、二調(diào)、三建、四轉(zhuǎn)”。“一改”就是改革主管部門對事業(yè)單位的現(xiàn)行管理方式，主管部門主要是政策引導(dǎo)，進(jìn)行監(jiān)督，管好領(lǐng)導(dǎo)班子，監(jiān)管國有資產(chǎn)，使事業(yè)單位真正成為面向社會服務(wù)的獨立法人。同時要逐步取消事業(yè)單位行政級別，研究建立符合其自身特點的等級規(guī)格�！岸�調(diào)”就是重新調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu)布局。按照“區(qū)域覆蓋。就近服務(wù)”原則，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟和社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，對事業(yè)單位的設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步打破條塊分割。對因部門所有、條塊分割而重復(fù)設(shè)置的，要合并或撤銷；對設(shè)置過于零散、規(guī)模過小、服務(wù)對象單一的，要進(jìn)行合并；對任務(wù)嚴(yán)重不足、社會效益差、職能已轉(zhuǎn)移消失的，要予以撤銷�！叭�建” 就是建立與社會公益性事業(yè)單位相應(yīng)的經(jīng)費管理方式，即按其所承擔(dān)的社會公益性項目的多少，核定其人員編制和補貼。對純公益事業(yè)單位，如義務(wù)教育、疾病預(yù)防控制等機構(gòu)，實行財政經(jīng)費供給。對承擔(dān)政府倡導(dǎo)的面向社會提供公益服務(wù)的準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，如非義務(wù)教育、非營利性醫(yī)療單位等機構(gòu)，對其公益性職能部分核定定額或定項補助經(jīng)費。同時，對純公益和準(zhǔn)公益的事業(yè)單位也可以采取政府扶持、社會參與的形式推進(jìn)管理方式的改革，促其發(fā)展。“四轉(zhuǎn)”就是推動事業(yè)單位投資主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展，采取多渠道、多形式籌措資金，聯(lián)合舉辦事業(yè)單位。也可通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵民營機構(gòu)興辦公益性事業(yè)。同時，要推動有條件的能夠面向市場經(jīng)營的事業(yè)單位向改制轉(zhuǎn)企方向發(fā)展。     當(dāng)前，事業(yè)單位體制改革主要從五個方面推開。     第一抓好城建管理體制改革。要按照“管養(yǎng)”分離的原則進(jìn)行改革，年內(nèi)完成市政養(yǎng)護體制改革和環(huán)衛(wèi)管理體制改革，分批推進(jìn)經(jīng)營性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改企工作。     第二推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。要以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點，改革公立醫(yī)療機構(gòu)管理體制，具備條件的公立醫(yī)療機構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革試點，由政府投資辦醫(yī)的非營利性醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)為多元化投資的營利性醫(yī)療機構(gòu)；同時鼓勵各類醫(yī)療機構(gòu)的合作、合并，實行多元化投資辦醫(yī)。     第三深化教育體制改革。教育體制改革要優(yōu)化教育資源配置，采取聯(lián)合、合并、撤銷的辦法，調(diào)整學(xué)校的布局，完善辦學(xué)體制；承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)學(xué)校在完成義務(wù)教育的前提下，可吸納社會資本，拓展非義務(wù)教育，走社會化發(fā)展的新路子；對非義務(wù)教育中產(chǎn)業(yè)集團所屬中專校、業(yè)務(wù)相近的要進(jìn)行合并，職能消亡的予以撤銷。     第四加快文化體制改革。要按照“政府管文化、社會辦文化”的要求建立新型文化管理體制。     第五改革旅游管理體制。按照政企分開的原則，強化旅游業(yè)的行業(yè)管理，理順行政管理與社會服務(wù)關(guān)系，全面推進(jìn)景區(qū)、景點所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的分離。鼓勵和支持外資、民資投資景區(qū)、景點建設(shè)，開展景區(qū)、景點的經(jīng)營權(quán)出讓、租賃經(jīng)營試點。     三、幾點建議     事業(yè)單位體制改革關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，是一項整體性很強的改革任務(wù)，既有推行綜合行政執(zhí)法改革，又有分批推進(jìn)改制轉(zhuǎn)企的工作，需要從總體上加以策劃設(shè)計、組織實施。為此，建議：    （一）成立區(qū)事業(yè)單位體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，研究確定體制改革總體方案，制定相關(guān)的政策措施，同時指導(dǎo)改革的推進(jìn)工作，協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的有關(guān)問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)處理日常工作。    （二）各主管部門是事業(yè)單位體制改革的第一責(zé)任單位，應(yīng)充分認(rèn)識到這項改革的重要性、緊迫性和復(fù)雜性，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，按照市、區(qū)的統(tǒng)一要求，結(jié)合部門（系統(tǒng)）實際，研究提出切實可行的改革方案，并積極穩(wěn)妥地組織實施。    （三）事業(yè)單位體制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，各有關(guān)部門要研究提出相關(guān)的配套政策及工作措施，確保事業(yè)單位體制改革的順利推進(jìn)。    （四）妥善安置富裕人員（下崗人員），對未被改制單位聘用的人員，要堅持以內(nèi)部消化為主的原則，采取多種方式，妥善做好安置工作。                                                      2005年07月

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