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行政訴訟中行政規(guī)章的幾個(gè)問(wèn)題

時(shí)間:2023-02-24 14:04:17 調(diào)研報(bào)告 我要投稿
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行政訴訟中有關(guān)行政規(guī)章的幾個(gè)問(wèn)題

    法律本身的局限性及立法條件的限制,常會(huì)使立法出現(xiàn)疏漏和空白,而法律研究的目的就在于填補(bǔ)這些疏漏和空白。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定,人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù),參照行政規(guī)章。但是,人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級(jí)以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問(wèn)題尚無(wú)明確規(guī)定,這就給行政司法帶來(lái)了一定的困難,本文擬就此問(wèn)題發(fā)表管見(jiàn),以供商榷。                    人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章     《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定,“人民法院審理行政案件,參照國(guó)務(wù)部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章!睂(duì)“參照”一詞應(yīng)作何界定,合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件,如何確定規(guī)章的合法性等,有必要作一闡述。      一、 對(duì)“參照”應(yīng)該如何理解     筆者認(rèn)為,所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說(shuō)對(duì)人民法院審理行政案件不具有絕對(duì)的約束,但是,如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合,人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義,應(yīng)從以下兩個(gè)方面來(lái)理解:1、應(yīng)當(dāng)從立法的意圖來(lái)理解。憲法和有關(guān)法律規(guī)定,國(guó)務(wù)院各部委和省市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章,行政機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán),但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同,甚至還會(huì)出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此,人民法院審理行政案件對(duì)符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章,可以作為裁判的依據(jù),對(duì)不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章,可以有靈活處理的余地。2、從規(guī)章的性質(zhì)來(lái)理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機(jī)關(guān)從事行政管理活動(dòng)的一種重要權(quán)能,由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇,制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則,必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù),必須在本部門(mén)的權(quán)限范圍之內(nèi)。另一個(gè)方面,如果從語(yǔ)文學(xué)的角度來(lái)理解,“參照”應(yīng)是參酌之后而決定是否依照,并非“參考”與“依照”的簡(jiǎn)單合稱(chēng)。     二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件     筆者認(rèn)為,合法的行政規(guī)章必須具備三個(gè)方面的條件:一是行政規(guī)章所涉及的內(nèi)容必須是在發(fā)布該規(guī)章的行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)。嚴(yán)格意義上的權(quán)限合法的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)發(fā)布任何一個(gè)規(guī)章都必須有委任或者授權(quán)。因?yàn)榫托姓男再|(zhì)而言,不能包括創(chuàng)制權(quán),至少可以認(rèn)為,制定發(fā)布規(guī)章必須以法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)。二是行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。判斷某個(gè)規(guī)章是否與法律和行政法規(guī)相抵觸的標(biāo)準(zhǔn),主要從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮:1、規(guī)章所涉及的內(nèi)容不得與更高層次的規(guī)范相沖突。2、規(guī)章必須與有關(guān)的更高層次的規(guī)范的原則、精神、目的相一致。3、行政規(guī)章的制定必須符合法定程序,規(guī)章制定程序法的重點(diǎn)是要解決規(guī)章制定機(jī)關(guān)同與規(guī)章有利害關(guān)系的行政管理相對(duì)方之間的關(guān)系問(wèn)題,其關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括批準(zhǔn)制定規(guī)章的程序、事實(shí)的論證、宣傳與通告,以及與受規(guī)章調(diào)整的各方面的協(xié)商、座談、交換意見(jiàn)等,還包括向?qū)W術(shù)研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家的咨詢(xún)、舉行必要的聽(tīng)證會(huì)或者辯論會(huì)、利害關(guān)系人提供書(shū)面材料的時(shí)機(jī)和程序、制定與發(fā)布規(guī)章的程序和方式等等。     三、如何判斷行政規(guī)章的合法性     判明行政規(guī)章的合法性必須解決兩個(gè)問(wèn)題,一是判斷主體,即由誰(shuí)來(lái)判斷行政規(guī)章的合法性;二是通過(guò)什么程序和方式來(lái)判斷行政規(guī)章的合法性。     1、關(guān)于判斷主體問(wèn)題。筆者認(rèn)為,賦予人民法院以“參照”權(quán),人民法院如果認(rèn)為行政規(guī)章與法不符,即行政規(guī)章違反憲法、法律或者行政法規(guī),有權(quán)拒絕適用。如果判斷行政規(guī)章符合憲法、法律、行政法規(guī),有權(quán)作為裁判的依據(jù)。這種“參照”權(quán)在事實(shí)上是一種選擇適用權(quán),或者說(shuō)是一種準(zhǔn)確認(rèn)權(quán)。     2、關(guān)于確認(rèn)程序和方式問(wèn)題。筆者認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當(dāng)事人雙方對(duì)案件所涉及到的行政規(guī)章的合法性的認(rèn)知相同或無(wú)異議的,可以直接決定是否作為裁判的依據(jù),凡是當(dāng)事人對(duì)案件所涉及的行政規(guī)章的合法性持有異議的,但比該行政規(guī)章層次高的地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律以對(duì)所爭(zhēng)議的事項(xiàng)已有明確規(guī)定的,人民法院可以直接適用地方性法規(guī)、行政法規(guī)和法律等來(lái)進(jìn)行裁判。凡是當(dāng)事人對(duì)行政規(guī)章的合法性持有異議,而又沒(méi)有高層次地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律等規(guī)范或者高層次規(guī)范比較籠統(tǒng)、原則,需要有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)可或者需要制定該高層次規(guī)范的機(jī)關(guān)作出解釋的,人民法院應(yīng)當(dāng)中止案件的審理,分別情況如下處理:需要省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)可或解釋的,應(yīng)當(dāng)通過(guò)所隸屬的高級(jí)人民法院提請(qǐng)認(rèn)可或解釋?zhuān)枰獓?guó)務(wù)院或者全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可或解釋的,由最高人民法院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)或送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出認(rèn)可或解釋?zhuān)笤倩謴?fù)案件審理。            行政審判中如何確定地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級(jí)     地方性法規(guī)與部委規(guī)章發(fā)生沖突時(shí),人民法院如何確定其效力的高低,存在著一些不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其適用范圍的大小來(lái)確定效力等級(jí),即部委規(guī)章適用于全國(guó),而地方性法規(guī)僅僅在本行政區(qū)域內(nèi)適用,因此部委規(guī)章的效力當(dāng)然高于地方性法規(guī)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,根據(jù)地方服從中央的原則,部委規(guī)章屬于中央立法,地方性法規(guī)屬于地方立法,因此部委規(guī)章的效力要高于方性法規(guī)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)法律的內(nèi)容來(lái)確定效力等級(jí),對(duì)于技術(shù)性、業(yè)務(wù)性強(qiáng)的法律規(guī)范,應(yīng)優(yōu)先適用部委規(guī)章。     筆者認(rèn)為,在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)不相抵觸的情況下,人民法院在審理行政案件中,如果發(fā)生地方性法規(guī)與部委規(guī)章沖突時(shí),應(yīng)適用地方性法規(guī),這是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)是人民法院的判案依據(jù),而部委規(guī)章在行政訴訟中只是參照,而不是依據(jù)。再說(shuō)制定地方性法規(guī)是各級(jí)地方人大及其常委會(huì)的職權(quán),地方性法規(guī)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法,屬于立法權(quán)的范疇,而部委規(guī)章是國(guó)務(wù)院各部委制定的,屬于行政權(quán)的范疇。由于行政權(quán)的從屬性、執(zhí)行性,也決定地方性法規(guī)比各部委規(guī)章的效力等級(jí)高。最后,從憲法對(duì)國(guó)務(wù)院各部委制定規(guī)章與地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的授權(quán)表述來(lái)看,由于國(guó)務(wù)院各部委制定規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令等,而地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī),只須不與法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)相抵觸即可,說(shuō)明地方性法規(guī)比部委規(guī)章的地位優(yōu)越。                規(guī)章之下“規(guī)范性文件”的效力及法律地位     我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)除法律、法規(guī)、規(guī)章之外的其它抽象行政行為的法律效力未加涉及,雖然最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六十二條第二款規(guī)定,“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章用其它規(guī)范性文件”,從而使“規(guī)范性文件”在行政訴訟中的引用有了依據(jù)。但是,如何認(rèn)定這些“規(guī)范性文件”的效力及法律地位,則成為理論界研究的一個(gè)課題,而且筆者對(duì)“規(guī)范性文件”的定義也存在異議。     一、“規(guī)范性文件”的概念     概念問(wèn)題是研究中首先要解決的問(wèn)題,對(duì)于如何命名這些被法律遺忘的規(guī)范性文件,存在著多種不同的說(shuō)法:一種觀點(diǎn)認(rèn)為,直接用規(guī)范性文件命名,理由是抽象行政行為中,有一部分已用法律、法規(guī)、規(guī)章來(lái)命名,剩下這部分層次較低的,直接用規(guī)范性文件命名,一則可以使人一目了然,屬于抽象行政行為,二則可以說(shuō)明其效力層次較低,它只屬于一種文件;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,應(yīng)使用行政措施這概念,這主要是胡建淼在其所著《行政法學(xué)原理》一書(shū)中提出來(lái)的,其依據(jù)是根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定“國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定行政措施”,地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法也同樣規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議和命令,規(guī)定行政措施”。但是,筆者認(rèn)為,第一種觀點(diǎn)固然有其可取之處,卻忽視了規(guī)范性文件是一個(gè)籠統(tǒng)的概念,且使用“文件”似有亦可包容具體行政行為之嫌,使得該概念模糊不清;第二種觀點(diǎn),從表面上看有根有據(jù),非常合理,然而仔細(xì)深究卻也存在缺憾:即人們常將行政措施理解為具體行政行為,用它命名一種抽象行政行為,同樣會(huì)引起理解上的混亂。因此,在羅豪才主編的《行政審判研究》一書(shū)中又提出了“普遍性行政措施”這一概念,筆者認(rèn)為這一命名較為恰 當(dāng),用“普遍性”對(duì)“行政措施”加以限制,一方面保留下了法律術(shù)語(yǔ)行政措施,另一方面用普遍性限制了其僅指一種抽象行政行為。     二、法律效力     普遍性行政措施究竟有無(wú)法律效力?回答應(yīng)該是肯定的。因?yàn)槠毡樾孕姓胧┦亲畲罅康囊环N抽象行政行為,是對(duì)法律、法規(guī)及規(guī)章的具體執(zhí)行,是各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的主要手段之一,同時(shí)也是大量具體行政行為執(zhí)行的直接依據(jù),如果不承認(rèn)其效力,不僅會(huì)使大量具體行政行為處于無(wú)據(jù)狀態(tài),而且還會(huì)使本應(yīng)受約束的行政機(jī)構(gòu)各行其是,破壞了法制的統(tǒng)一。     由于普遍性行政措施主要是一種目的在于執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的抽象行政行為,因而其效力范圍應(yīng)隨其制定主體的不同及其管理的事項(xiàng)的不同而異。一般來(lái)說(shuō),該普遍性行政措施的制定主體級(jí)別越高,職權(quán)范圍越大,其效力也就越高,反之則越低。同樣如果該普遍行政措施所管理的事項(xiàng)的范圍越大,其效力就越高,反之則越低。另外,從時(shí)間上考慮,普遍性行政措施的效力從屬于其所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章,不具有溯及力。     從上面的表述中我們可以看出普遍性行政措施在效力上的特征:1、執(zhí)行性。普遍性行政措施主要是對(duì)法律、法規(guī)及規(guī)章的執(zhí)行,其主要目的是執(zhí)行法律,而不是創(chuàng)制法律。2、普遍性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為,它在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力,在對(duì)象上是普遍的、不特定的。3、排斥司法審查性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為,司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)其予以撤銷(xiāo)或者變更,它在效力上是排斥司法審查的,如果其違法也只能由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)或變更。     三、法律地位     普遍性行政措施的法律地位包括兩個(gè)方面,即其在執(zhí)行中的地位及其在司法中的地位。     普遍性行政措施在執(zhí)行中的地位,是指其在行政法律體系中的地位。應(yīng)該說(shuō)其在行政法律體系中的地位是最低的,即低于憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章,其地位高于具體行政行為。     普遍性行政措施在司法中的法律地位,是指其在行政訴訟中的地位。對(duì)此因《行政訴訟法》未予規(guī)定,因而也存在不同觀點(diǎn):一種認(rèn)為,它只是對(duì)法律的執(zhí)行,不屬于行政法律規(guī)范,因而其既不具有法律意義,也不具有訴訟方面的意義。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,其雖屬于抽象行政行為,法院不能予以司法審查,但法院在審理與之相關(guān)的具體行政行為是否合法時(shí),有權(quán)對(duì)其合法性進(jìn)行審查,據(jù)其合法性狀況而決定是否適用。筆者認(rèn)為第二種觀點(diǎn)較為合理,前者完全將普遍性行政措施排斥在訴訟之外,是不合理,也不現(xiàn)實(shí)的。其一,從目前我國(guó)的行政執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)講,大量的具體行政行為的作出依據(jù),并不是法律、法規(guī)及規(guī)章,而是普遍性行政措施。如果在審判過(guò)程中完全摒棄,會(huì)使眾多具體行政行為陷于無(wú)據(jù)狀態(tài),而且還會(huì)打擊行政執(zhí)法人員的積極性,出現(xiàn)消極執(zhí)法現(xiàn)象,影響行政效率。其二,從理論上講,普遍性行政措施的制定沒(méi)有嚴(yán)格程序限制,具有很強(qiáng)的隨意性,因而這又決定了在訴訟中不能給予其與法律、法規(guī)、規(guī)章同等的法律地位;谝陨蟽蓚(gè)方面的原因,對(duì)于普遍性行政措施賦予一定的法律地位是必要的,但關(guān)鍵就是在于判斷其合法性狀況的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮:1、其所規(guī)定的必須是法律、法規(guī)、規(guī)章未加詳細(xì)規(guī)定的;2、其內(nèi)容必須是對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行,而不能創(chuàng)制權(quán)利、設(shè)定義務(wù);3、不能與比其效力高的規(guī)范相沖突;4、人民法院適用普遍性行政措施的前提是其必須合法有效,也就是說(shuō)人民法院先對(duì)其合法性、有效性進(jìn)行審查,然后再?zèng)Q定是否適用。

行政訴訟中有關(guān)行政規(guī)章的幾個(gè)問(wèn)題

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