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保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益問題研究
【標(biāo)題】保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益問題研究【作者張丹楓
【論文摘要】在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中，貧富差距的擴(kuò)大、社會(huì)分層的日益明顯，弱勢(shì)群體越來越受到人們的關(guān)注。自身具有貧困性和脆弱性的弱勢(shì)群體，生活壓力較大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，而一直以來政府和社會(huì)對(duì)他們的關(guān)注程度不夠、對(duì)他們各種權(quán)益的保障不足，由此導(dǎo)致弱勢(shì)群體的處于邊緣化的狀況,日益成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的一大隱患。為此，從弱勢(shì)群體的特征及其成因、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)方面存在的問題來展開論述，并重闡述了保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利的基本方式和保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的具體措施。
【關(guān)鍵詞】弱勢(shì)群體／權(quán)益保護(hù)／基本方式／具體措施
【正 文】
構(gòu)建和諧社會(huì)必須解決社會(huì)發(fā)展過程的隱患。弱勢(shì)群體問題已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的隱患。要構(gòu)建和諧的社會(huì)主義中國(guó)，就不能不研究并解決中國(guó)的弱勢(shì)群體問題。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，是人人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，該權(quán)利基本地位的確定對(duì)于弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)尤其具有重要意義。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的享有使國(guó)家負(fù)有特定的義務(wù)為弱勢(shì)群體提供享受勞動(dòng)權(quán)，受教育權(quán)利的機(jī)會(huì)，甚至直接提供某些基本需要（如最低生活保障），使弱勢(shì)群體能夠逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的自立，并以此為基礎(chǔ)不斷發(fā)展完善自己，趕上時(shí)代發(fā)展的步伐。筆者試從弱勢(shì)群體的特征及其成因、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)方面存在的問題、對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的必然性等方面加以論述，并就保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的基本方法、增強(qiáng)他們社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力、提高他們生活水平的途徑進(jìn)行一些探討。
一、弱勢(shì)群體的概念
（一）弱勢(shì)群體的內(nèi)涵
在====年=月=日《政府工作報(bào)告》中第一次明確提出“對(duì)弱勢(shì)群體給予特殊的就業(yè)援助”，并作為政府當(dāng)年的重要工作。那么什么是弱勢(shì)群體呢？“弱勢(shì)群體”的涵義，目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“弱勢(shì)群體”沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。學(xué)者們根據(jù)自己的研究，從不同的角度對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行各自的界定。有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)能力角度，認(rèn)為“弱勢(shì)群體是由于各種外在和內(nèi)在原因、抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力受到很大限制、在生產(chǎn)和生活上有困難的人群”。[=]有的學(xué)者從政治和法律角度，認(rèn)為“弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)概念，是在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、處境等方面，與另一部分人相比處于相對(duì)不利地位的一部分人”[=]。 筆者認(rèn)為，弱勢(shì)群體是這樣一個(gè)特殊群體，他們?cè)谏鐣?huì)資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性、承受力的脆弱性和社會(huì)政治地位的邊緣性，而且他們創(chuàng)造財(cái)富、聚斂財(cái)富能力弱，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、基本生活能力較差。
（二）弱勢(shì)群體的外延
縱觀學(xué)者們的論述，可以大致地將下列人員納入弱勢(shì)群體的范疇：=.未成年人。未成年人是指未滿==周歲的自然人，其從生理到心理都還處于生長(zhǎng)發(fā)育期，自我保護(hù)的意識(shí)、力量均有限，相對(duì)于成年人而言，屬于明顯的弱者。=.老年人。老年人在我國(guó)主要是指年滿==周歲的男人或年滿==周歲的女人，他們的生理機(jī)能與此前相比，有很大的下降，在生活自理能力和獨(dú)立維持生計(jì)的能力方面不可避免地要依賴他人或社會(huì)，需要全社會(huì)的關(guān)心與保護(hù)。與青壯年相比，他們屬于明顯的弱勢(shì)群體。=.殘疾人。殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或不正常，全部或部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人們。他們需要社會(huì)提供全方位的便利，給予關(guān)懷和保護(hù)。與心理、生理健全的人相比，他們處于弱勢(shì)地位，在各種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中，他們的利益很難得到有效保護(hù)。=.婦女。婦女由于其生理特點(diǎn)和肩負(fù)的哺育人類后代的責(zé)任，與男性相比處于弱勢(shì)地位，尤其是在就業(yè)方面。故應(yīng)將其歸入弱勢(shì)群體，照顧其特殊性。=.失業(yè)人員。失去工作的勞動(dòng)者喪失維持生活需要的經(jīng)濟(jì)來源，其生命處于受威脅狀態(tài)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不可避免的弱勢(shì)群體。=.進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者。[=]=.從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)者。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城市傾斜政策導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展滯后，制度上的藩籬造成社會(huì)的進(jìn)步不能良性互動(dòng)地帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展�！稗r(nóng)民”成了劣等人的代名詞，[=]也成了最底層的弱勢(shì)群體。
（三）弱勢(shì)群體的主要特征
弱勢(shì)群體的主要特征可以概括為：
=．文化水平低、技術(shù)差。據(jù)有關(guān)部門抽查，在下崗職工中，按文化程度分，初中文化占==%，小學(xué)及以下文化程度占=.=%，高中占=.=%；按技術(shù)素質(zhì)分，初級(jí)技工及有技術(shù)等級(jí)的占==.=%，中級(jí)技工占==.=%，高級(jí)技工及技師只占=.=%；按工作性質(zhì)分，一線生產(chǎn)業(yè)務(wù)人員占==.=%，服務(wù)人員占==.=%，專業(yè)技術(shù)人員和管理人員占==.=%。
=．經(jīng)濟(jì)生活貧困。弱勢(shì)群體的人員，大部分是中年人，他們上有老人要贍養(yǎng)下有孩子需要撫養(yǎng)，家庭開支比較大，僅能解決或勉強(qiáng)解決溫飽問題。
=．社會(huì)地位低，合法權(quán)益得不到保障。在某些私營(yíng)企業(yè)中，工人的勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，強(qiáng)度大，工作環(huán)境惡劣，勞動(dòng)報(bào)酬低，并且經(jīng)常被無端地拖欠和扣發(fā)工資。
=.邊緣化。這是上述諸因素的綜合，使他們作為弱者，經(jīng)常、長(zhǎng)期甚至永遠(yuǎn)處于社會(huì)的邊緣，與中心有相當(dāng)距離。在心理上也被人家看不起，即使輿論為他們打氣，始終不能成為現(xiàn)實(shí)。也因此，他們有自卑感，有依賴心，有時(shí)會(huì)逆化為敵視社會(huì)和他人.
（四）弱勢(shì)群體的成因
隨著農(nóng)村承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)體制收入分配原則體制等的改革，在打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“平均廣義”等的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民亦從普遍貧窮的時(shí)代走向了貧富差距日漸擴(kuò)大的時(shí)代。隨著社會(huì)的巨變，我國(guó)加入世貿(mào)組織，經(jīng)濟(jì)的全球化之后，城市的失業(yè)、農(nóng)村的破產(chǎn)將可能加劇。
其一，是由于個(gè)體在智力、體力等方面的差異。人天生的各種素質(zhì)不同，加上受教育的程度不同，自然形成社會(huì)成員之間智力、體力等方面的差異某些身體素質(zhì)較差，或者有殘疾等生理?xiàng)l件、自然條件的限制，他們?cè)谏鐣?huì)的競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，這樣他們就不可避免地淪為收入水平低下的弱勢(shì)群體。馬克思在哥達(dá)綱領(lǐng)批判中就曾經(jīng)說，人的智力和體力不同，贍養(yǎng)的家庭人口多少不同，那么其富裕程度就會(huì)有差異。
其二，是利益分配機(jī)制的不公平。在市場(chǎng)化、全球化的過程中，在眾多利益的選擇中，政府無力保護(hù)所有社會(huì)成員使其利益免受損失，這樣就會(huì)使某些社會(huì)成員進(jìn)入弱勢(shì)群體。例如我國(guó)長(zhǎng)期以來存在不平等的價(jià)格制度、不平等的城鄉(xiāng)投資政策，對(duì)比懸殊的收入差距、不平等的稅賦、不平等的受教育權(quán)、不平等的醫(yī)療保障權(quán)、農(nóng)民身份不平等，等等。
其三，是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的伴生物。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，必然導(dǎo)致三個(gè)效應(yīng)：第一，導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生“優(yōu)勝劣汰”效應(yīng)。結(jié)果，既使一部人——一般情況下是社會(huì)精英，成為勝者和富裕者，又使一部分人——通常情況下社會(huì)大眾中的相當(dāng)一部分混為失敗者和貧困者。第二，追求效率的正負(fù)“雙重效應(yīng)”。正是追求效率，一些國(guó)有企業(yè)在分配體制上開始打破平均主義、消除大鍋飯現(xiàn)象，在分配上拉開檔次和差距，合理的差距是社會(huì)和企業(yè)保持活力所必須的；負(fù)效應(yīng)是因?yàn)橘Y源有限、資源的稀缺性，不能滿足所有社會(huì)成員的物質(zhì)需要。第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整效應(yīng)，那些在沒有前途的產(chǎn)生中工作的職工，在調(diào)整過程中被甩出去了。所有這些趨勢(shì)在近期內(nèi)不可能有根本的轉(zhuǎn)變。
二、對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的必要性
=.研究弱勢(shì)群體問題是鞏固國(guó)家政權(quán)的需要。大家知道，工人階級(jí)和農(nóng)民階段是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主要力量。我國(guó)政權(quán)的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)就在于以工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)為主的廣大中國(guó)人民的擁護(hù)和支持。而目前我國(guó)弱勢(shì)群體的構(gòu)成主要就是工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)中的一部分。所以弱勢(shì)群體如果得不到關(guān)注，在社會(huì)生活中長(zhǎng)期處于無助的窘境，就會(huì)直接關(guān)系到工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的合法性。這又勢(shì)必影響到社會(huì)主義和諧社會(huì)能否成功地構(gòu)建。
=.研究弱勢(shì)群體問題是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。和諧社會(huì)所包含的本質(zhì)內(nèi)涵之一就是社會(huì)公正。具體列到我國(guó)現(xiàn)階段、貧困就意味著剝奪了弱勢(shì)群對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的享有。這種剝奪是一種隱性的但又實(shí)實(shí)在在存在著事實(shí)。在當(dāng)前，既要給強(qiáng)勢(shì)者提供施展創(chuàng)業(yè)才能的舞臺(tái)，又要給弱勢(shì)者提供相應(yīng)的生存保障和發(fā)展的機(jī)會(huì)，使社會(huì)成員既能合理享受自己的勞動(dòng)成果。從社會(huì)進(jìn)步的角度來看，保障弱勢(shì)群體的權(quán)益和生活，讓弱勢(shì)群體生活得更有保障和更好，是國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，是現(xiàn)代化文明社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。
=.研究弱勢(shì)群體問題，是使整個(gè)社會(huì)充滿創(chuàng)造活力的需要。弱勢(shì)群體是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者中的一部分。他們當(dāng)中的相當(dāng)大的一部分人員并不是不愿工作或沒有技能。而是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而造成的，是政策性的產(chǎn)物。例如國(guó)有企業(yè)的下崗失業(yè)人員。關(guān)注弱勢(shì)群體，解決弱勢(shì)群體，可以激發(fā)他們充分發(fā)揮其才能和創(chuàng)造力，使這一龐在群體的智力資源得到充分而合理的使用。這樣，整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)造力才是平衡的、完整的、沒有缺陷的，整個(gè)社會(huì)也才會(huì)是真正有活力的社會(huì)。
=.研究弱勢(shì)群體問題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有序的需要。和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的社會(huì)。我國(guó)目前正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵臨界點(diǎn)，進(jìn)入了社會(huì)矛盾凸顯期。這就使關(guān)注弱勢(shì)群體、解決弱勢(shì)群體問題具有更重要的意義。同時(shí)，目前我國(guó)弱勢(shì)群體具有很強(qiáng)的集中性和群體性。這個(gè)特點(diǎn)一方面使他們表達(dá)和追求自己的利益的能力增強(qiáng)。另一方面他們的利益如果被忽視或者處置不當(dāng)，就會(huì)出現(xiàn)他們表達(dá)和追求自己利益的時(shí)候，采用非理性的方式，從而可能帶來更多的社會(huì)動(dòng)蕩的因素，使沖突和矛盾通過非理性的方式劇烈地爆發(fā)。因此，弱勢(shì)群體問題必須引起整個(gè)社會(huì)的關(guān)注，弱勢(shì)群體問題必須加以認(rèn)真研究并得以認(rèn)真解決。只有這樣，社會(huì)才能長(zhǎng)治久安，也才能實(shí)現(xiàn)真正的和諧。
三、目前保護(hù)弱勢(shì)群體方面存在的問題
我國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)和扶持方面存在不少的問題，歸納起來，主要有如下幾個(gè)方面。
（一）觀念方面
一方面由于前幾年國(guó)家扶持力度不足，政策傾斜不夠，社會(huì)關(guān)注程度和社會(huì)保障力度不足，客觀上存在對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)不夠。同時(shí)由于國(guó)家和政府宣傳力度弱，致使整個(gè)社會(huì)對(duì)保護(hù)弱勢(shì)群體的聲音比較小，沒有形成強(qiáng)有力的輿論支持。另一方面由于受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，認(rèn)為產(chǎn)生弱勢(shì)群體是競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果，是十分正�，F(xiàn)象。對(duì)弱勢(shì)群體問題認(rèn)識(shí)不足，從而不能從維護(hù)公平正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度去看待這個(gè)問題。
（二）法律方面
一是現(xiàn)有法律適用對(duì)象非常狹窄:不論是在立法上還是在實(shí)踐中,能受立法保護(hù)的，都是城市的老年人、婦女、殘疾人、失業(yè)人員、退休人員，而對(duì)我國(guó)最需要保障的農(nóng)村勞動(dòng)者則幾乎沒有任何保障。我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體保護(hù)的規(guī)定嚴(yán)重不足。
二是現(xiàn)有法律對(duì)權(quán)利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。法律條文用語(yǔ)多屬于原則性的宣示，缺乏程序性保障。實(shí)體的權(quán)利沒有實(shí)現(xiàn)的程序等于一紙空文。因此，對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù),不但要有立法,更重要的還要有法的實(shí)施，否則就導(dǎo)致弱勢(shì)群體權(quán)益難以受到保護(hù)。
三是我國(guó)目前大量存在身份歧視、所有制歧視、戶籍歧視等各種歧視。這歧視在我國(guó)已經(jīng)形成了根深蒂固的觀念，人們已習(xí)慣以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。例如，交通事故的賠償，在同等條件下，城市人的賠償額比農(nóng)村人的賠償要高出很多，而且都有法律依據(jù)。這是人為地劃分生命的貴賤，雖然合法卻是不合理的現(xiàn)象。只要類似的情況存在，必然存在特權(quán)，必然存在不公平正義。
（三）政策方面
新中國(guó)成立以來，保護(hù)弱勢(shì)群體是我們的一項(xiàng)重要政策。多年來,中共中央和國(guó)務(wù)院的=號(hào)文件都是關(guān)于三農(nóng)問題。但是，問題在于我國(guó)缺乏憲法司法手段保護(hù)�，F(xiàn)實(shí)中，弱勢(shì)群體權(quán)利受到侵害而又得不到憲法救濟(jì)的情況并不少見。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，即使建立了一整套公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，也會(huì)有部分社會(huì)成員由于受其本身各類條件的限制，經(jīng)常處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位,比如有些婦女、未成年人、老年人、殘疾人等等，對(duì)他們的權(quán)利保護(hù)還需要有一套實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的有效機(jī)制。
四、保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的對(duì)策
社會(huì)學(xué)理論指出，當(dāng)弱勢(shì)群體將自己的不如意境遇歸結(jié)為獲益群體的剝奪時(shí)，社會(huì)中就潛伏著沖突的危險(xiǎn)。這方面，作為政府，要做好引導(dǎo)，大力宣傳，把保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益同建設(shè)和諧社會(huì)結(jié)合起來，把保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益作為建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。不但要從整體上重視對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，而且要加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體個(gè)體切實(shí)利益的保護(hù)和人文關(guān)懷。真正保護(hù)每一個(gè)弱勢(shì)群體個(gè)體的利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的有效保護(hù)。
(一)觀念上，全社會(huì)重視社會(huì)公平與正義
經(jīng)濟(jì)建設(shè)是解決貧困的根本途徑，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人民收入才會(huì)隨之增加，生活水平才會(huì)提高，弱勢(shì)群體的生存環(huán)境才可能得到根本的改善。但從另一個(gè)角度看，只強(qiáng)調(diào)追求高效率，忽視社會(huì)公平，長(zhǎng)期把社會(huì)公平放在“兼顧”的位置，勢(shì)必會(huì)造成人的發(fā)展困惑，最終影響生產(chǎn)和效率，也背離了社會(huì)主義制度的基本價(jià)值。面對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的繁重任務(wù)，面對(duì)社會(huì)收入差距瀕臨警戒線的狀況，面對(duì)日益增多的社會(huì)弱勢(shì)群體，各級(jí)政府在制定和出臺(tái)各項(xiàng)政策、措施的時(shí)候，需要深入研究政策背后的理念和基本原則；在追逐高效率的同時(shí)要把社會(huì)公平作為重點(diǎn)考慮的因素；在政策條文中，必須包括體現(xiàn)社會(huì)公平的內(nèi)容。只有這樣，才可能形成有利于整個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體的政策環(huán)境，才可能從國(guó)家、政府行為層面保障社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。目前我國(guó)對(duì)于弱勢(shì)群體的救助過多地依賴媒體的宣傳，但一個(gè)一個(gè)的個(gè)體行為只能解決個(gè)別貧困者的問題，只有完善的社會(huì)政策和完整的社會(huì)保障機(jī)制，才能從根本上使弱勢(shì)群體擺脫困境。
(二)法律上，構(gòu)建以弱勢(shì)群體特別保護(hù)為核心的新弱勢(shì)群體法學(xué)體系
據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利有十八項(xiàng)之多，但時(shí)至今日，只有其中九項(xiàng)基本權(quán)利制定了具體的法律加以保障，另外九項(xiàng)則長(zhǎng)期停留在憲法字面上。在法治社會(huì),基本人權(quán)應(yīng)該得到國(guó)家法律的保障。人權(quán)得到最切實(shí)的保障,是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)根本目標(biāo)和基本標(biāo)志。當(dāng)代人權(quán)的主要內(nèi)容為生存權(quán)和發(fā)展權(quán),即讓所有人都過上體面的生活,讓所有人對(duì)未來都抱有真實(shí)的期待。這可以說是作為最低限度標(biāo)準(zhǔn)的人權(quán)。弱勢(shì)群體在社會(huì)中處于不利地位,而法治的公正性要求對(duì)弱勢(shì)群體予以公平的對(duì)待,法治的普遍性要求對(duì)所有人不能有任何歧視,對(duì)弱勢(shì)群體的人權(quán)保障要給予例外對(duì)待和特別保護(hù)。因?yàn)槿鮿?shì)群體是由每個(gè)人構(gòu)成的,人權(quán)的基本價(jià)值是要對(duì)所有人予以普遍的尊重和保障,因而對(duì)弱勢(shì)群體也要予以特別的關(guān)注、尊重和保護(hù),并通過相應(yīng)的措施最大限度地縮小弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體的差距。為此筆者建議：第一，憲法中應(yīng)明確規(guī)定對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的根本性原則。第二，基本法應(yīng)規(guī)定弱勢(shì)群體的范圍、適用于所有弱勢(shì)群體的一般制度。筆者建議制定《弱勢(shì)群體保護(hù)法》作為弱勢(shì)群體保護(hù)的基本法。第三，不同弱勢(shì)主體保護(hù)的特別法。由于不同的弱勢(shì)主體成因不同，需要保護(hù)的范圍和領(lǐng)域以及保護(hù)方式亦不相同，因此應(yīng)制定單行的特別法加以保護(hù)。對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的保護(hù)，應(yīng)制定《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益；制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，政府和社會(huì)使弱勢(shì)群體獲得維持其基本生活所需要的物質(zhì)幫助。
(三)政策上，完善開發(fā)式扶貧
對(duì)于具有勞動(dòng)能力的貧困人口，繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧是正確的選擇。但是，開發(fā)式扶貧的內(nèi)容則需要進(jìn)一步拓展和完善。這包括：一是針對(duì)城市有勞動(dòng)能力的貧困人口也要采取開發(fā)式扶貧；二是從以自然資源開發(fā)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以人力資本開發(fā)為重點(diǎn)；三是改革開發(fā)式扶貧的瞄準(zhǔn)方式和組織方式，爭(zhēng)取做到扶貧到戶；四是與開發(fā)式扶貧相關(guān)的制度安排和政府治理結(jié)構(gòu)改革。對(duì)于開發(fā)式扶貧的開發(fā)對(duì)象的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力、資源開發(fā)遇到環(huán)境約束等背景下，開發(fā)式扶貧必須考慮開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變。人力資本的開發(fā)也可以分為兩個(gè)方面：一是在繼續(xù)從事自然資源開發(fā)的過程中，通過實(shí)用技術(shù)的教育來增強(qiáng)開發(fā)的技術(shù)含量，這樣既可以提高資源開發(fā)的效率，又可以更多地順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求；二是增強(qiáng)使農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)能力和人口流動(dòng)能力的開發(fā)，后者對(duì)提高貧困人口的非農(nóng)業(yè)收入非常重要，因此可為是人力資本開發(fā)的主要方向。對(duì)于與開發(fā)式扶貧相關(guān)的制度安排和政府治理結(jié)構(gòu)改革，主要包括減少政府主導(dǎo)程度、更多地引進(jìn)非政府組織參與
開發(fā)項(xiàng)目、改革扶貧貸款發(fā)放機(jī)制等內(nèi)容。
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