建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

　　建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

　　*市財政局社保體系建設(shè)課題組

　　“農(nóng)民富、天下足、農(nóng)民安、天下穩(wěn)”，我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的穩(wěn)定和與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，事關(guān)國家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和富強，事關(guān)我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結(jié)合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以期求能促進我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)。

　　一、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的必要性

　　x、我國農(nóng)村需要社會保障的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國、全國大部分人口都生活在農(nóng)村。長期以來，由于歷史原因，城鄉(xiāng)差別很大，農(nóng)村發(fā)展遠遠落后于城市發(fā)展，農(nóng)民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農(nóng)村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農(nóng)村社會保障制度的建立，又主要依賴于農(nóng)村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。我國已經(jīng)步入人口老齡化國家的行列，根據(jù)最新統(tǒng)計，我國農(nóng)村xx歲以上人口已接近x億，占農(nóng)村總?cè)丝诘膞x%；且每年正以x.x%的速度遞增。傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已發(fā)生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養(yǎng)，現(xiàn)在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養(yǎng)，同時還要負擔一個子女的培養(yǎng)，且隨著工業(yè)化發(fā)展，耕地面積的大量減少，農(nóng)村生產(chǎn)力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養(yǎng)老功能，另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策極不完善，覆蓋面不到xx%，缺少總體設(shè)計和政策引導(dǎo)，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農(nóng)民看不起病的現(xiàn)實，迫切要求我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民看病已失去了集體經(jīng)濟的依托，完全依靠個人進行醫(yī)療保障，加之，農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，全國有三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院勉強維持生存，三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入不敷出，同時，醫(yī)藥費用增長大大超過農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農(nóng)民因病返貧、因病致貧，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農(nóng)村醫(yī)療社會保障政策。

　　x、當前我國農(nóng)村社會保障政策的現(xiàn)狀，迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統(tǒng)一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的特點，然而在廣大農(nóng)村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，過去建立在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的社會保障制度已經(jīng)消失，如農(nóng)村集體（生產(chǎn)隊）養(yǎng)老制度、農(nóng)村（大隊）合作醫(yī)療制度已不復(fù)存在，所以目前農(nóng)村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經(jīng)失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農(nóng)村社會保障政策體系正處在萌芽狀態(tài)，其次，農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策信任度不高。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策為例，不少農(nóng)民對其仍持不信任態(tài)度，普遍反映其保障水平低，只有x%大病農(nóng)民得到真正實患，絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年只能報銷x元錢的門診費用，因而，不少地區(qū)的參合率較低，一般只有xx%左右。再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領(lǐng)取養(yǎng)老金時也就按比例領(lǐng)取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調(diào)劑。②保障水平低。以農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至xxxx年底全省積累農(nóng)�；�金達xx億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的xx萬農(nóng)民，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金人均只有xx元，因而農(nóng)民參保積極性不高，全省只有xxx萬農(nóng)民參保，占全省近xxxx萬農(nóng)民的xx.x%。③有些農(nóng)保政策已經(jīng)過時，如現(xiàn)行農(nóng)保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產(chǎn)隊集體形式的消失，已無法做到。④農(nóng)�；�金政策風險大，缺乏新的政策規(guī)范。目前，銀行一年期存款利率只有x.xx%，而計入農(nóng)民個人儲蓄賬戶的利率到x.x%，形成了近x.x個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達xxxx多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現(xiàn)無基金兌現(xiàn)的風險。由此可見，建立和完善我國農(nóng)村社會保障政策非常迫切。

　　x、建立和完善農(nóng)村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農(nóng)村社會保障政策直接關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)系到先進農(nóng)村文化的前進方向，關(guān)系到最廣大農(nóng)民的切身利益。這主要表現(xiàn)三方面：第一，建立和完善農(nóng)村社會保障政策可以進一步促進我國建成統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度。這就意味著廣大農(nóng)民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質(zhì)保障，從而能維持農(nóng)民的基本生活，這樣就能維護廣大農(nóng)民的再生產(chǎn)，促進農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展。第二，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是我國農(nóng)村社會文明和進步的重要體現(xiàn)，它體現(xiàn)了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農(nóng)村先進文化的發(fā)展。第三，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，可以使我國農(nóng)村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險政策，就可以使廣大農(nóng)民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學(xué)發(fā)展現(xiàn)的需要。

　　二、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的可行性

　　x、我國穩(wěn)定增長的經(jīng)濟形勢為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，我國國民生產(chǎn)總值每年都增長x%以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDPx—x%速度為國家財政積累財力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也連續(xù)多年獲得豐收。這說明，我國國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，從而為我們建立和完善更優(yōu)越的農(nóng)村社會保障政策，提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的x%—x%就基本上能解決農(nóng)村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結(jié)構(gòu)并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續(xù)增長的經(jīng)濟形勢，為我們建全和完善農(nóng)村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　x、比較健全的城鎮(zhèn)社會保障體系政策為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了經(jīng)驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟基本要求的城鎮(zhèn)社會保障體系政策框架。xxxx年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，統(tǒng)一了全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險政策。xxxx年，為加大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理和調(diào)劑力度，確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，同年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向，xxxx年，國務(wù)院又發(fā)布了《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務(wù)院又發(fā)布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系的政策法規(guī)，從而為我們建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策，特別是為農(nóng)村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經(jīng)驗，使我們制定一系列農(nóng)村社會保障政策有了成功借鑒。

　　x、農(nóng)民思想素質(zhì)的不斷提高，為建立和完善農(nóng)村社會保障政策輔設(shè)了道路。隨著我國精神文明建設(shè)的不斷加強。廣大農(nóng)民思想素質(zhì)日益提高，這對我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策十分有利。首先，農(nóng)民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現(xiàn)社會保障。不少地區(qū)農(nóng)民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉(zhuǎn)變，以蘇州市為例，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民已達農(nóng)村總?cè)丝诘膞x%，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民為xx萬，參合率為xx.x%，今年已增加到xx萬人，凈增加xx萬人，參合率已達xx.x%。其次，農(nóng)民開放意識進一步增強，廣大農(nóng)民不再閉門種田，農(nóng)忙在家種田、農(nóng)閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農(nóng)民與城鎮(zhèn)有了直接接觸，而且使農(nóng)民知識面有了進一步拓寬，了解到有關(guān)城鎮(zhèn)保障的許多政策和知識，更重要的是農(nóng)民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農(nóng)村調(diào)查研究，完善農(nóng)村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農(nóng)民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農(nóng)村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農(nóng)村社會保障政策體系，輔設(shè)了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

　　三、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的原則

　　為了使我國農(nóng)村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策上，應(yīng)該遵循以下幾個原則。

　　x、堅持地區(qū)差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，這是制定和完善農(nóng)村社會保障政策的經(jīng)驗總結(jié)。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此不同的地區(qū)應(yīng)建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應(yīng)因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

　　x、堅持城鄉(xiāng)分治的原則。城鄉(xiāng)分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策中也應(yīng)得到體現(xiàn)，因為在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮(zhèn)地區(qū)職工對土地不存在任何產(chǎn)權(quán)，其生活依賴于所在的單位，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對土地擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等，土地可以為農(nóng)民提供一定程度的保障。由于城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，因此，建立和完善農(nóng)村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮(zhèn)社會保障政策是有所區(qū)別的：城鎮(zhèn)地區(qū)的社會保障體系以政府為主體，農(nóng)村地區(qū)則可以根據(jù)具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構(gòu)，尤其是在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，所建立的社會保障體系應(yīng)以農(nóng)村集體為主體。

　　x、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續(xù)性的原則。建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面，尤其是事關(guān)農(nóng)民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發(fā)社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經(jīng)過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農(nóng)村實情，是否符合廣大農(nóng)民的意愿，是否能促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我們不管制定單項的農(nóng)村社會保障政策，還是對農(nóng)村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農(nóng)村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農(nóng)村社會保障政策，同時又要注意保持有關(guān)農(nóng)村社會保障政策的相對穩(wěn)定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

　　x、應(yīng)處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”關(guān)系的原則。從發(fā)達國家社會保障制度執(zhí)行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導(dǎo)致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設(shè)計我國農(nóng)村社會保障政策過程中，借鑒別國的經(jīng)驗與教訓(xùn)是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導(dǎo)致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農(nóng)村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農(nóng)村社會保障制度都應(yīng)有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。

　　四、幾項具體農(nóng)村社會保障政策的設(shè)計思路

　　x、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。總的政策思路是繼續(xù)保持以家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環(huán)節(jié)上予以適度補助的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度政策取向。具體講：

　�、艆⒈７秶�。制度建立初期參保范圍為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有條件的地方，再逐步向農(nóng)村其他地區(qū)推進。參保對象為xx—xx周歲的農(nóng)民，包括進城務(wù)工人員、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村工商個體戶、專業(yè)戶、被征地農(nóng)民等。

　　⑵運行模式。由于我國農(nóng)村社會保障定位在基本養(yǎng)老保險方向上，因此，其運行模式應(yīng)選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結(jié)合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶�；�本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎(chǔ)養(yǎng)老金專戶，另一部分進入個人養(yǎng)老金專戶。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額達到規(guī)定的積累總額，并劃入基礎(chǔ)養(yǎng)老金專戶，即可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉(zhuǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金規(guī)定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養(yǎng)老金專戶按年金形式發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。這樣的政策設(shè)計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農(nóng)民早參保、多投保。繳費基數(shù)、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

　�、且�與原“農(nóng)保”政策銜接。已按原“農(nóng)�！闭�策參保，且已領(lǐng)取養(yǎng)老金的，仍按原政策執(zhí)行；已按原“農(nóng)保”政策參保未領(lǐng)取養(yǎng)老金的，但屬于尚未具備條件實現(xiàn)上述新政策的，暫按原政策執(zhí)行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農(nóng)�！闭�策參保，未領(lǐng)取養(yǎng)老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執(zhí)行新政策。

　　x、農(nóng)村醫(yī)療保障制度。針對我國農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民個人家庭差別較大的實際，農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系的政策取向主要體現(xiàn)多層次特色。即由新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助、醫(yī)療保險三部分政策組成。其中：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度政策是主體，并將醫(yī)療救助納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，醫(yī)療保險則針對部分農(nóng)村人群實行。

　�、判滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度。其政策取向為政府組織、引導(dǎo)和財政支持，農(nóng)民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調(diào)農(nóng)民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為xx—xx元/人；②政府補助占三分之二比例，xx元—xx元/人，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統(tǒng)籌單位，建立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)；⑤合作醫(yī)療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

　�、妻r(nóng)村醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農(nóng)村特殊困難群眾的醫(yī)療救助，納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系，由新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)負責實施的一種救助制度。救助對象包括農(nóng)村五保戶、低保對象、享受xx%救濟費的xx年代精簡退職職工、農(nóng)村優(yōu)撫對象、困患大病導(dǎo)致生活特別困難又無自救能力的農(nóng)村居民。醫(yī)療救助形式主要有兩種，一是資助農(nóng)村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，享受合作醫(yī)療待遇；二是對因患大病，經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償后，個人負擔醫(yī)療費用過高影響家庭基本生活的上述醫(yī)療救助對象，給予適當?shù)馁Y金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

　　⑶農(nóng)村醫(yī)療保險。對具備經(jīng)濟條件的農(nóng)民，主要指農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶、納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系管理。其具體政策與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險政策并軌。

　　x、農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農(nóng)村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農(nóng)村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當?shù)鼐S持農(nóng)村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。③農(nóng)村居民最低生活保障所需資金列入各級財政年度預(yù)算，實行專戶管理、�？顚Ｓ�，同時廣泛動員社會各級為農(nóng)村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農(nóng)村低保對象實施動態(tài)管理，村民委員會、鎮(zhèn)人民政府每季都要對農(nóng)村低保對象的生活來源進行復(fù)查，對已不符合條件的，立即報經(jīng)縣級民政部門批準，停止發(fā)放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發(fā)生變化的，按程序辦理減發(fā)，增發(fā)保障金的手續(xù)，在發(fā)放上應(yīng)實行金融部門代發(fā)的社會化發(fā)放制度的政策。

　　x、農(nóng)村社會救濟制度。農(nóng)村社會救助制度原來由五保戶供養(yǎng)制度、臨時救濟制度、自然災(zāi)害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農(nóng)村醫(yī)療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變?yōu)樽畹蜕�活保障制度，農(nóng)村醫(yī)療救助制度已納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，故現(xiàn)行農(nóng)村社會救濟僅剩下農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學(xué)劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結(jié)合，生活救助與扶持生產(chǎn)相結(jié)合，定期救助與臨時救助相結(jié)合的方式和方法。具體講：

　�、呸r(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。在政策上應(yīng)由“分散型”向“集中供養(yǎng)型”轉(zhuǎn)變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關(guān)愛工程”擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院供養(yǎng)規(guī)模配套政策的制定和完善，力爭三年內(nèi)使集中供養(yǎng)率由原來的xx%提高到xx%；二是加快農(nóng)村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應(yīng)調(diào)整農(nóng)村五保戶供養(yǎng)標準的需要；三是加快農(nóng)村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理體制、人員供給渠道、內(nèi)部管理機構(gòu)方面政策的制定和完善。

　　⑵臨時救助制度。其政策設(shè)計主要從兩方面入手。一方面規(guī)范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發(fā)事件等原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭人員；雖已享受了優(yōu)撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發(fā)原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭也應(yīng)列入臨時救助對象。另一方面規(guī)范救助程序。臨時救助對象也應(yīng)由本人提出申請或經(jīng)村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示x天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示x天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據(jù)具體實際情況確定。

　　⑶自然災(zāi)害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應(yīng)著重對現(xiàn)有政策加以完善和補充。一是完善自然災(zāi)害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學(xué)準確。核實災(zāi)情的政策；二是完善自然災(zāi)害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災(zāi)資金力足受災(zāi)地區(qū)自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災(zāi)資金專戶或?qū)Ｙ~管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災(zāi)資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災(zāi)物資政府采購，發(fā)放和強化監(jiān)督管理的政策。

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