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當前區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)實施有效監(jiān)管問題調(diào)研報告
當前區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)實施有效監(jiān)管面臨的主要問題、原因及對策建議對區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)如何實施有效監(jiān)管是區(qū)縣黨委、政府面臨的一個重大現(xiàn)實課題。黨的十六大、十六屆三中全會對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進行了重大改革，一改過去多頭管理、分散管理的局面，由國資委統(tǒng)一代表政府履行出資人職責，實行管資產(chǎn)與管人、管事相結合，這種體制設計是國資監(jiān)管體制改革的重大進步。在目前新舊體制交替的過程中，區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管究竟面臨哪些問題，是什么原因，如何采取對策，本文作一簡要思考。
一、當前區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管面臨的主要問題
當前區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管面臨的主要問題，就是新舊國資監(jiān)管體制交替過程中不可避免的一些問題，既表現(xiàn)為歷史慣性的遺留問題，又表現(xiàn)為新體制還未完全建立還不完善的問題。具體表現(xiàn)在以下五個方面：
(一)國資家底不清，監(jiān)管難度較大
區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管面臨的一個重大問題就是家底不清、歷史遺留問題較多、國資情況復雜、監(jiān)管難度較大。國有企業(yè)分布的廣泛性決定了企業(yè)國有資產(chǎn)分布的廣泛性，每個企業(yè)的國有資產(chǎn)分布又千差萬別，點多面廣跨幅大使企業(yè)國有資產(chǎn)變得復雜,給監(jiān)管工作帶來了困難。企業(yè)國有資產(chǎn)無論從種類、數(shù)量，還是從識別、變化等，都比行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)要復雜得多。尤其是企業(yè)國有資產(chǎn)處于一個相對變化的過程。企業(yè)經(jīng)營行為直接影響到資產(chǎn)變化。在企業(yè)發(fā)展的過程中，除正常的資產(chǎn)轉讓影響到資產(chǎn)情況外，企業(yè)投資、企業(yè)經(jīng)營、正常的盈虧都將影響到資產(chǎn)情況，這種變化的監(jiān)督就給區(qū)縣國資部門帶來了更大的困難。受體制影響，長期以來，企業(yè)國有資產(chǎn)分散管理、多頭管理，甚至無人管理，加之財政國資部門的“邊緣化”管理，企業(yè)國有資產(chǎn)雖名為“國有”，但形成了較多的管理“空白”，久而久之，造成國資家底不清，國資基礎工作嚴重欠賬。從區(qū)縣普遍情況來看，無論對企業(yè)而言，還是對國資監(jiān)管部門而言，要報一本清晰完整的國有資產(chǎn)臺賬顯得比較困難，這就難免使國資監(jiān)管陷入“糊涂管理”的境地，給國資監(jiān)管工作帶來較大的困難。
(二)監(jiān)管不夠全面，面臨諸多陷阱
區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管相對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管而言，顯得相對滯后和松散。長期以來，重視行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，輕視企業(yè)國有資產(chǎn)的管理，企業(yè)國資監(jiān)管一直處于一個相對寬松的“邊緣化”地帶。財政國資部門監(jiān)管的重心偏重于行政事業(yè)單位的財產(chǎn)財務管理，對企業(yè)國有資產(chǎn)管理基本上作為一種副業(yè)，采取的是一種“備案”制，拿來就批，報了就行。由于行政管理與企業(yè)經(jīng)營管理的脫節(jié)，受認識水平和管理水平的限制，長期以來對國資監(jiān)管存在嚴重的“漏項”管理，認為監(jiān)管國資就是監(jiān)管國資“出口”，總認為把國資轉讓的環(huán)節(jié)把關了就管住了所有國有資產(chǎn)，而對于投資管理、招投標管理、重大事項請示管理、薪酬管理、業(yè)績考核等很多方面形成較大空白，造成諸多“陷阱”。國資有似唐僧肉，受經(jīng)營者“道德風險”的影響，經(jīng)營者很有可能將企業(yè)國有資產(chǎn)玩于股掌之間；會計、審計、拍賣等中介機構，由于受利益驅(qū)使，很可能利用中介服務的“特權”，活動于經(jīng)營者與市場業(yè)主之間，不惜犧牲國有資產(chǎn)的價值進行交易；社會老板也盯著國資，人為操縱拍賣現(xiàn)場，致使拍賣價錢無法實現(xiàn)“市場發(fā)現(xiàn)”等等，這些陷阱都使國資監(jiān)管面臨巨大的風險。
(三)操作政策模糊，查處缺乏力度
受舊的國資管理體制的影響，也由于一直沒有一部《國有資產(chǎn)法》，國資監(jiān)管政策顯得繁雜無序，散落在有關部門、有關行業(yè)的政策中，要想全面準確的掌握政策顯得比較困難。舊體制對國資監(jiān)管說到底是一種得過且過、見子打子的體制，所以從根本上的制度設計顯得十分乏力和脆弱，造成較大的政策漏洞。國資監(jiān)管的一些關鍵性制度設計根本上還未建立。國資監(jiān)管有不少制度屬于借用或套用。由于政策的零亂導致理解政策不一和執(zhí)行政策不一，嚴重地削弱了國資監(jiān)管政策的權威性。加之國資監(jiān)管是一種分級管理模式，各地有各地的搞法，就更使得國資監(jiān)管工作各演各的戲，各唱各的調(diào)，搞自選動作太多。上下級國資監(jiān)管部門的經(jīng)常性的指導關系尚未完全建立，國資監(jiān)管信息溝通體制未定型，使得國資監(jiān)管信息陷于封閉和不暢，久而久之造成國資監(jiān)管的隨意性。操作政策的模糊直接影響了對違規(guī)查處的任性和乏力。國資部門對企業(yè)違規(guī)做法往往采取的是“補手續(xù)”的補救措施。企業(yè)一旦違規(guī)，講客觀理由非常多，諸如發(fā)展的問題、實際情況的問題、時間緊迫的問題等等，使國資監(jiān)管的權威性受到很大挑釁。
(四)國資部門處境難，出資人職責難到位
新的國資監(jiān)管體制的重大成果就是成立國資委，由國資委代表政府履行出資人職責，實行管資產(chǎn)與管人、管事相結合。話雖簡單但是理解執(zhí)行還有一個相當長的過程。對國資管理體制的理解本來就是一項艱苦的腦力勞動，需要大量的知識儲備，很難把這一體制的內(nèi)涵在短時間內(nèi)在社會層面包括政府部門得到有效理解和普及。要扭轉多年來多頭管理、分散管理的局面，實現(xiàn)統(tǒng)一過渡到由出資人監(jiān)管，是一個需要從大腦根子解決問題的艱難“洗腦換腦”工程。國資委作為新的政府特設機構，由于其出世涉及到諸多部門的利益職能調(diào)整，所以從提上政府議事日程的那一天起便進入艱難期。職能的設定爭議大、監(jiān)管范圍的取舍爭議大、檔案及工作的交接推動難、面上工作的開展舉步維艱，部門難以放權，企業(yè)難于接受。區(qū)縣國資委與其他行政主管部門勢必出現(xiàn)一個較長時期的“拉鋸戰(zhàn)”。拉鋸的結果很有可能導致舊體制的復辟。企業(yè)也還很不適應。長期以來，由于出資人缺位，使國有企業(yè)經(jīng)營者淡化了“放牛人”的意識，漸漸養(yǎng)成了一種游離于大股東之外的“坐山”格局，對于新的出資人的出現(xiàn)，認識不到位，尊重共事不夠，不能很好地處理好放“�！比伺c“牛”老板的關系，國資委參與決策難。要真正實現(xiàn)出資人職能到位，實行管資產(chǎn)與管人、管事相結合，樹立起出資人權威，國資委還有一艱難的過程。
(五)片面強調(diào)抓監(jiān)管，突出抓發(fā)展不夠
政府賦予國資委的職能，就是履行出資人職責，實現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結合，確保國有資產(chǎn)不流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。在執(zhí)行過程中，由于受舊管理體制的慣性影響，作為出資人，在適應新的國資管理體制上還存在較大差距。對出資人角色理解不深不透，對于如何履行出資人職能思考不夠、思路不寬、行動不快。習慣于坐在辦公室翻條條款款搞審批。樂于和習慣了審批和權力，不屑于懶于服務和協(xié)調(diào)，有一種高在企業(yè)之上的官僚衙門作風。片面強調(diào)抓監(jiān)管，把條條款款視為尚方寶劍，就資產(chǎn)管資產(chǎn)，就人管人，就事管事，未能很好地把管資產(chǎn)、管人、管事與管發(fā)展有機地結合起來，抓監(jiān)管與抓發(fā)展兩張皮。片面理解資產(chǎn)所有者職能與經(jīng)濟管理職能的分開，認為經(jīng)委抓了經(jīng)濟運行國資委就不抓，把國資委完全視為一個政策管理部門，視為一個監(jiān)督機構。介入企業(yè)的思路不多，方式不夠，更多地是履行一種法規(guī)明令的條文審批，參與重大決策乏力而脆弱，出資人角色浮在其表。這是區(qū)縣國資委容易犯的一個通病。作為出資人，本應是與經(jīng)濟距離最近的一個特設部門，但抓企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展不夠，研究企業(yè)的經(jīng)濟運行不夠，解決企業(yè)存在的困難和問題不夠，集中力量抓企業(yè)大事不夠，抓招商引資工作不夠，抓資本運作不夠，抓安全生產(chǎn)不夠，出資人職能停留在原來的經(jīng)濟管理職能上。
二、當前區(qū)縣企業(yè)國資監(jiān)管存在問題的主要原因
舊的國資管理體制的影響根深蒂固，新的國資監(jiān)管體制尚未完全建立定型，企業(yè)國資監(jiān)管處于重要轉型期，是區(qū)縣企業(yè)國資監(jiān)管存在問題的主要原因，分析起來：
(一)舊的國資監(jiān)管體制的弊端暴露。長期以來，國有資產(chǎn)分散管理、多頭管理，甚至無人管理，造成國有資產(chǎn)家底不清、國資監(jiān)管政策執(zhí)行情況不一，國有資產(chǎn)監(jiān)管失控，國資管理水平停滯不前。國資監(jiān)管積累的問題越來越多，久而久之形成惡性循環(huán)。尤其是長期的被動狀況助長了企業(yè)及政府對國資監(jiān)管一些根深蒂固的消極意識，給國資監(jiān)管工作帶來了難以走出的誤區(qū)。
(二)新的國資監(jiān)管體制尚未完全建立。十六大、十六屆三中全會明確了新的國資監(jiān)管體制。新體制的建立收效還有一相當長的過程。政府各部門、企業(yè)和社會各界對新體制的認識理解在短期里難于奏效。目前各地組建國資委的工作才接近尾聲，對國資委的職能完全認可確立還有一不小的過程，配合新體制調(diào)整還有一系列配套制度有待完善，探索中的國資監(jiān)管工作難免存在不少問題。
三、加強當前區(qū)縣企業(yè)國資監(jiān)管的對策建議
十六大、十六屆三中全會明確了新的國資監(jiān)管體制，為加強區(qū)縣企業(yè)國資監(jiān)管定位了一條更好的道路。改革舊體制，建立新體制，開創(chuàng)新天地。目前區(qū)縣黨委、政府及國資部門很重要的任務就是消化理論成果，摸清國資家底，創(chuàng)新監(jiān)管機制，加快經(jīng)濟發(fā)展，形成齊抓共管國資的局面。
(一)深化認識，統(tǒng)一行動，形成監(jiān)管共識
建立新體制就必須學習新體制、宣傳新體制、認同新體制。政府各部門、企業(yè)及社會各屆要形成對新體制的共識，把思想和行為統(tǒng)一到新體制上來。一是要強化對國資委職能的宣傳。國資委是受本級政府委托，專職行使該級經(jīng)營性國有資產(chǎn)出資人職能的特殊法定機構；國資委就是國有企業(yè)的出資人，是股東、是老板，國資委履行資產(chǎn)所有者職能，實現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結合，其他部門履行行業(yè)管理職能；企業(yè)經(jīng)營班子是放“牛”人，對國資委負責，服從國資委管理，對國有資產(chǎn)保值增值負總責。二是要理順國資監(jiān)管部門與政府經(jīng)濟管理部門的關系。各級黨委、政府要把理順國資委職能納入重要工作日程，要站在理順國資管理體制、促進地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度，堅定不移地為新的國資監(jiān)管機構撐腰，堅定國資委代表政府履行出資人職責，實行管資產(chǎn)與管人、管事相結合不動搖，政府其他部門只履行經(jīng)濟管理職能。國資委要積極向黨委、政府匯報工作，主動加強與其他部門的銜接溝通，努力爭取大家的支持。三是要宣傳國資監(jiān)管政策。要大力向政府各部門、企業(yè)以及社會宣傳國資監(jiān)管政策，舉辦必要的培訓班，加強輿論宣傳，使國資監(jiān)管和國有資產(chǎn)運作做到有章可循，有規(guī)可守，嚴格按政策法規(guī)辦事。
(二)清產(chǎn)核資，建立臺帳，嚴把出入關口
要管好國有資產(chǎn)就必須明確家產(chǎn)底細。要采取扎實細致的辦法，下定決心，摸清區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)底數(shù)，解決長期以來資產(chǎn)狀況不明、底細不清的頑癥。政府及國資監(jiān)管部門必須強化這一基礎工作。一是要搞好清產(chǎn)核資。對區(qū)縣國有出資企業(yè)開展一次全面徹底、透明規(guī)范的清產(chǎn)核資大行動。區(qū)縣黨委、政府要作為一項重要的專項普查工作，加強清產(chǎn)核資組織工作，嚴肅清產(chǎn)核資的工作紀律，確保全面、準確地摸清區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)的情況。對于中介機構，由國資委直聘，直接支付費用，中介機構對國資委負責；政府和國資委派工作人員全程參與，并建立專家評審制度，確保清產(chǎn)核資工作的質(zhì)量。二是建立區(qū)縣企業(yè)國有資產(chǎn)臺帳。每個國有企業(yè)必須建立資產(chǎn)臺帳，國資監(jiān)管部門要建立逐個企業(yè)的國資臺帳檔案，建立一對一對應關系。嚴肅增減國資入帳的制度。建立國資銷帳制度。凡涉及資產(chǎn)流動(包括增減)，必須由雙方對變帳。建立定期不定期抽查制度，加大資產(chǎn)流失的監(jiān)督查處。三是改進國有產(chǎn)權轉讓制度。國有產(chǎn)權轉讓是防止國資流失的重要關口。當前，很有必要實施轉讓國有產(chǎn)權“兩分離”制度，作為企業(yè)經(jīng)營者，不直接參與產(chǎn)權轉讓的過程。直接由國資監(jiān)管部門組織實施產(chǎn)權轉讓。國資監(jiān)管部門要加強對評估、審計、拍賣等中介機構的管理，加大進場交易的工作力度，促使產(chǎn)權轉讓真正實現(xiàn)“陽光操作”。
(三)建章立制，規(guī)范管理，明朗監(jiān)管制度
管好國有資產(chǎn)必須建立全面、統(tǒng)一、公開的制度。目前一項重要的任務就是要分門別類清理法規(guī)政策，根據(jù)實際情況建立一些新制度，大力促進政府部門、企業(yè)和社會各屆對國資監(jiān)管制度的熟知認可。一是要建立投資管理制度。對國有企業(yè)的投資行為按照一定范圍進行核準或備案，杜絕盲目投資。二是要建立招投標管理制度。對重大工程項目和購置重要國有資產(chǎn)以及重大經(jīng)營行為，必須進行招投標管理，杜絕“黑洞”。三是要建立產(chǎn)權流轉制度。尤其要堅持產(chǎn)權流動一個部門審批，一個漏斗進出，不能由企業(yè)自行隨意處置國有資產(chǎn)。對重要資產(chǎn)管理外的漏管、不易管理和不管資產(chǎn)，要建立相應的監(jiān)管制度。四是建立薪酬管理制度�？茖W界定薪酬，完善激勵約束。五是建立經(jīng)營預算制度。把國有企業(yè)的運行納入預算管理，做到收有計劃，支有約束，收益有指標。六是建立業(yè)績考核制度。尤其要堅持對重要指標的考核，確保監(jiān)管目標的實現(xiàn)。七是建立培訓制度。把企業(yè)人才隊伍建設和國資管理干部隊伍建設提上重要議事日程，培養(yǎng)一批諳熟市場經(jīng)濟、精通國資運作管理的人才。八是建立中介機構管理制度。重點就針對中介機構執(zhí)業(yè)的公正性建立制度，重點是中介機構入圍制、國資委直接付費制、國資委參與中介服務過程制度、專家評審制度等。
(四)分級管理，明確責任，加強監(jiān)管網(wǎng)絡
管好國有資產(chǎn)必須強化監(jiān)管網(wǎng)絡，把能夠用的網(wǎng)絡節(jié)點都用起來。由國資委統(tǒng)一履行出資人職責后，并不是所有的監(jiān)管責任全部落在了國資委頭上，國資委負主責，總牽頭。集團公司要管好子公司，子公司要管好孫公司，一級負責下一級的國有資產(chǎn)保值增值責任。由部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的企業(yè)，部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要履行好保值增值的責任。要大膽探索創(chuàng)建一些監(jiān)管平臺，加強監(jiān)管網(wǎng)絡。一是結合實際組建一批投資公司或集團公司。當前不少區(qū)縣國有企業(yè)已發(fā)展至一定數(shù)量，也具備一定的質(zhì)量，可以歸類探索建立一些投資公司或集團公司，履行出資人職責，行使國資監(jiān)管任務。二是改革國資委監(jiān)管工作方式。建立委領導分別牽頭、各科室人員科學組合、定點聯(lián)系監(jiān)管企業(yè)的制度。組建4-5個工作團隊，各有側重監(jiān)管企業(yè)，分工協(xié)作監(jiān)管國資，每個工作團隊負責相應企業(yè)的監(jiān)管，重大問題通過國資委聯(lián)席會議討論解決，把面的監(jiān)管和點的監(jiān)管有機結合起來。三是在各國有企業(yè)確定1名產(chǎn)權代表。原則上從董事中確定，或直接向企業(yè)派出產(chǎn)權代表。產(chǎn)權代表代表國資委利益，代表國資委說話，當好國資委與企業(yè)的中介。四是明確國資委與有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系。國資委負責國資專業(yè)監(jiān)管事項的審批，有關部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行審核職能；國資委負責監(jiān)督部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行國資監(jiān)管政策，并負責查處相關違規(guī)行為。
(五)突出中心，立足發(fā)展，做大做強經(jīng)濟
管好國有資產(chǎn)最終要實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標，就必須狠抓國有企業(yè)的發(fā)展。國資委作為出資人，理當做好發(fā)展這篇大文章。一是在觀念上，要立足發(fā)展制定政策，研究工作。監(jiān)管的目的在于國有資產(chǎn)不流失，國有資產(chǎn)保值增值。要打破就監(jiān)管抓監(jiān)管的傳統(tǒng)工作方式，把加強監(jiān)管與促進發(fā)展結合起來，要主動為企業(yè)想辦法，研究貫通改革之路。二是在行動上，突出抓好四件事。大力抓好企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，深層次地研究企業(yè)發(fā)展問題，既要有一個遙望可及的遠景目標，又要有分步實施的方案，一步一步向目標邁進。大力抓好資本運作，加強國有資產(chǎn)的整合利用，對確實沒有價值的大膽處置，對能夠調(diào)劑使用的加強調(diào)撥，對閑置的國有資產(chǎn)千方百計啟動盤活的方案；大力抓好招商引資，充分利用國有企業(yè)平臺，加大走出去的力度，加大與名優(yōu)企業(yè)對接的力度，大力引進名優(yōu)企業(yè)購買、參股國有企業(yè)，進一步優(yōu)化配置國有資源；大力抓好國有企業(yè)日常經(jīng)濟運行的協(xié)調(diào)服務，真正想企業(yè)所想，急企業(yè)所急，發(fā)揮國資部門的優(yōu)勢，加大與政府部門的協(xié)調(diào)力度，全力以赴解決國有企業(yè)面臨的困難問題。國資監(jiān)管部門要做國有企業(yè)的娘家，資本運作的專家，協(xié)調(diào)服務的行家，安全生產(chǎn)的管家，牢固樹立四個“家”思想，切實當好出資人。
區(qū)縣企業(yè)國資監(jiān)管工作任重道遠。新的國資監(jiān)管機構要切實履行出資人職能，壯志凌云，不辱使命，乘風破浪，開拓創(chuàng)新，在各級黨委、政府的堅強領導下，在各部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大力配合下，盡快建立起國資監(jiān)管新體制，譜寫國資監(jiān)管工作的新篇章。
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