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我國政府績效評估的問題分析與對策研究
提高政府績效歷來是公共管理追求的基本目標(biāo)之一，問題是如何提高。政府績效評估就是一種有效的管理工具，它的興起是當(dāng)今時(shí)代全球化、民主化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物。自二十世紀(jì)七、八十年代以來，西方社會(huì)政府管理出現(xiàn)服務(wù)效能低下、公共支出持續(xù)攀升、巨額的財(cái)政赤字和政府干預(yù)的高額成本，使政府管理的合法性和公信力衰降。因此英美等發(fā)達(dá)國家新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府再造運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，績效評估作為一種評價(jià)和改進(jìn)政府績效的實(shí)用管理工具，逐漸在公共管理的實(shí)踐中得到應(yīng)用。隨著公共部門成本意識、服務(wù)意識的強(qiáng)化和公民意識的加強(qiáng)，政府部門績效評估工作也全面展開。在我國，隨著改革開放的深入和政府行政體制改革的深化，西方發(fā)達(dá)國家一些先進(jìn)的政府管理理念和思潮開始逐漸在我國的行政改革中得到吸收和借鑒。其中績效評估問題開始引起廣泛的重視并在政府部門中得到初步實(shí)踐。但整體而言，政府部門績效評估在我國還是一個(gè)起步和探索階段，在具體實(shí)踐中，存在著諸多問題，績效評估的功能未充分的發(fā)揮。為此，本文主要通過對我國政府部門績效評估的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，力圖找出存在的問題和不足，在對原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出解決的對策。
一、政府績效評估的涵義及其意義
所謂績效，從字面意義上理解是成績和效益。對于政府而言，政府績效，在西方國家也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等，從其表面意義上來說，它包含著政府所作的成績和所獲得的效益的意思，但從其內(nèi)涵上來講，還包含政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、良性發(fā)展、持續(xù)運(yùn)行的含義在內(nèi)。相應(yīng)地，政府績效評估就是指以一定的時(shí)段為界限，對政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析與評價(jià)，對其管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行定量或定性的測量并劃分等級，以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。（引文）因此，開展有效的政府績效評估具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。
第一，績效評估有利于貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，形成強(qiáng)有力的目標(biāo)導(dǎo)向。科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵豐富，要將其落到實(shí)處，轉(zhuǎn)化為各地各部門工作的指導(dǎo)思想和實(shí)際行動(dòng)，需要有一套科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估體系�？茖W(xué)的績效評估，將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標(biāo)體系，強(qiáng)化各級政府部門的績效意識，形成正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向，為樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀提供有力的支撐。
第二，績效評估有利于提高政府部門的績效�？冃гu估作為一種技術(shù)，是有效提高政府績效的動(dòng)力工具。一方面績效評估有助于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)政府的責(zé)任。政府對公民負(fù)有公共責(zé)任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出，公共資源必須有效率地利用并達(dá)到預(yù)期的效果。要落實(shí)這些公共責(zé)任，就必須對政府的作為進(jìn)行績效評估，以準(zhǔn)確了解政府是否承擔(dān)起了公共責(zé)任。另一方面，政府績效評估所采取的界定政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)顧客至上和以顧客需求為導(dǎo)向等措施，有利于改進(jìn)政府公共部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，有利于建立和發(fā)展社會(huì)公眾對政府公共部門的信任，增強(qiáng)政府公共部門的號召力和凝聚力。
第三，績效評估有利于提升政府管理能力。一通過績效評估，使政府部門和公務(wù)員的激勵(lì)約束機(jī)制有了依據(jù)，建立在績效評估基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)懲，可強(qiáng)化政府部門的激勵(lì)機(jī)制。二績效評估有利于有效配置資源，建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實(shí)行績效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤，可以降低行政成本，減少政府部門的浪費(fèi)。三績效評估是診斷政府部門發(fā)展的有力措施�？冃гu估作為管理決策的基礎(chǔ)，能為組織提供有關(guān)政府活動(dòng)進(jìn)度、物質(zhì)損耗、工作協(xié)調(diào)等方面的信息，以適時(shí)調(diào)整偏差。
二、我國政府績效評估的實(shí)踐及其存在的問題
改革開放以來，我國對政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的評估發(fā)生了兩個(gè)方面的根本性變化，一是從沒有評估和獎(jiǎng)勵(lì)的平均主義轉(zhuǎn)向以政績論獎(jiǎng)懲的績效主義；二是從以德和政治表現(xiàn)為關(guān)注點(diǎn)的政治鑒定轉(zhuǎn)向以工作實(shí)績?yōu)殛P(guān)注點(diǎn)的績效評估。如江蘇省紀(jì)委的“應(yīng)用指標(biāo)分析方法對反腐敗五年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的測評”，珠海市的“萬人評政府”等。這些改革措施的應(yīng)用不僅為政府開展績效管理積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且對建設(shè)求真務(wù)實(shí)、高效廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制進(jìn)行了有益的探索。但是，由于當(dāng)前我國行政管理改革仍然具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期的過渡特點(diǎn)，現(xiàn)代意義上的政府績效評估在我國還是一個(gè)新生事物，處于探索階段的政府績效評估無論在理論還是實(shí)踐上都表現(xiàn)得很不成熟，與發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐相比，我國的政府績效評估“還處在原始的手工業(yè)水平上”，存在的問題還是相當(dāng)突出的。
�。ㄒ唬罢l來評估”的問題
我國政府績效評估往往通過自上而下的行政推動(dòng)，重視自查自評和同體評價(jià)（上級機(jī)關(guān)對其下級機(jī)關(guān)的績效做出評估和評價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T從優(yōu)到劣排出名次），漠視社會(huì)評價(jià)（外部中介組織、公眾、專家的評估）�？梢�，評估主體多為上級行政機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾還沒有真正成為評估主體。我們的上級領(lǐng)導(dǎo)不僅掌握著資源配置權(quán)、指揮命令權(quán)，還掌握著對下級的考評獎(jiǎng)懲權(quán)。這種考評獎(jiǎng)懲是懸掛在下級頭上的“指揮棒”或令人生畏的“達(dá)摩克利斯之劍”。在這種情況下，“只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)”“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”必然成為官場的游戲規(guī)則和普遍現(xiàn)象。政府部門一廂情愿的提供著他們自認(rèn)為老百姓應(yīng)該需要的服務(wù)，并自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)評估這種服務(wù)的績效，而對一些老百姓真正關(guān)切的問題，迫切需要的服務(wù)，卻存在嚴(yán)重的供應(yīng)短缺�，F(xiàn)實(shí)生活中，我們的一些官員不是不知道某事是違法或不當(dāng)，但懼于上級領(lǐng)導(dǎo)的赫赫威勢，也只好違心順從勉力而為，躬行妾婦之道。這些官員做事情不是基于自身所負(fù)的職能責(zé)任，也不是出于人民群眾的利益要求，而是出于取悅上級的投機(jī)心態(tài)。我們相信那些大大小小的“形象工程”、“政績工程”，與其說是做給群眾看的，毋寧說主要是做給上級領(lǐng)導(dǎo)看的。另外，自查自評和同體評價(jià)由于受自我保護(hù)、自我欣賞、自我認(rèn)同等心理因素和利益驅(qū)動(dòng)的影響，容易帶有自我保護(hù)的色彩，導(dǎo)致績效評估中粉飾問題，過分夸大自身的成就，出現(xiàn)報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象。這些都是我國現(xiàn)行政府績效評估中評估主體方面存在的問題。
�。ǘ霸u估什么”的問題
1.評估內(nèi)容的界定不盡合理
�。�1）評估內(nèi)容重“顯”績，輕“潛”績和“隱”績的考評�，F(xiàn)在的績效評估注重短期的、可顯現(xiàn)工作成績的內(nèi)容，忽視有利于長期發(fā)展，但短期內(nèi)無法顯現(xiàn)工作業(yè)績的內(nèi)容。組織的短期業(yè)績得到彰顯，可持續(xù)發(fā)展能力卻受到削弱。
�。�2）評估內(nèi)容超越政府職能范圍。轉(zhuǎn)型時(shí)期政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能仍舊過于寬泛，牽涉的事務(wù)具體龐雜，許多職責(zé)業(yè)務(wù)超出了政府的實(shí)際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀使目前不少政府部門的績效評估內(nèi)容，并不一定屬于政府的份內(nèi)職責(zé)。比如，不少地方把強(qiáng)制性推廣某種經(jīng)濟(jì)作物，下屬企業(yè)或社會(huì)組織的產(chǎn)值、利潤、稅收等列為政府績效評估的內(nèi)容，這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估，不僅把評估政府的本意曲解了，而且會(huì)妨礙政府轉(zhuǎn)變職能。同時(shí)又會(huì)促使不少政府部門為了應(yīng)付龐雜的超越其職能范圍的評估內(nèi)容疲于奔命，不能集中精力管好政府應(yīng)該管的事情。
�。�3）評估內(nèi)容過于關(guān)注行政努力。在我國目前的政績評估中，我們不適當(dāng)?shù)匕言u估的目光過多地集中于行政努力，而多少有些忽視對行政結(jié)果的評估。我們常常只關(guān)心“做了沒有”“做了什么”，而不太關(guān)心所做的工作到底有沒有產(chǎn)生預(yù)期效果�！笆聦�(shí)上，一個(gè)行政機(jī)關(guān)常常可以有令人欽佩的行政努力，卻不一定有令人滿意的行政效果�！睋�(jù)報(bào)道，某市政府年年率領(lǐng)機(jī)關(guān)干部到郊區(qū)荒山植樹造林，按統(tǒng)計(jì)，該市郊區(qū)的森林覆蓋率早已達(dá)到相當(dāng)高的程度，然而政府只管種不管活，結(jié)果荒山依舊。過于關(guān)注行政努力，便易帶來“制造工作”、“沒有功勞也有苦勞”形式主義的行政現(xiàn)象，使政府管理領(lǐng)域形式主義盛行。
2.評估指標(biāo)的設(shè)置不夠科學(xué)
�。�1）過度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，呈現(xiàn)泛經(jīng)濟(jì)化趨向
現(xiàn)在政府從上而下，到處都在談?wù)摻?jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)成了壓倒一切的最大政治，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)自然也成為評估政府績效的最重要尺度，并和官員的利益得失、仕途進(jìn)退緊密地關(guān)聯(lián)在一起。在經(jīng)濟(jì)績效評估中，又嚴(yán)重偏向gdp評估，gdp成了政府績效最炫目的指標(biāo)�？墒莋dp具有“不包括家務(wù)勞動(dòng)的價(jià)值，不能完全反映社會(huì)的勞動(dòng)成果……不能反映經(jīng)濟(jì)增長付出的環(huán)境污染、資源消耗等代價(jià)，不能準(zhǔn)確反映社會(huì)成員個(gè)人福利狀況，人均gdp會(huì)掩蓋收入差距的擴(kuò)大”等局限性。并且gdp及其消長的變化本是一個(gè)社會(huì)各種因素綜合作用的結(jié)果，政府公共行政只是導(dǎo)致gdp變化的因素之一。到目前為止，學(xué)術(shù)界就gdp與政府公共行政的相關(guān)性并沒有作出令人信服的科學(xué)分析和論證。事實(shí)也表明一些地方政府在gdp評估指標(biāo)的指揮棒下，盲目上項(xiàng)目、搞投資，造成大量低水平的重復(fù)建設(shè)，忽視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞五花八門的“形象工程”、“政績工程”，造成國家財(cái)產(chǎn)、物資的巨大浪費(fèi)，甚至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價(jià)，給社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來危害。
�。�2）指標(biāo)設(shè)定缺乏環(huán)境變量的思考
績效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績效結(jié)果。這也就是說，如果員工不能控制績效結(jié)果，簡單的將此因素作為績效評估的指標(biāo)對員工來講就不公平。之所以不能控制，主要是環(huán)境因素的影響。這種影響有正負(fù)兩方面：正面影響是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績效更好的結(jié)果；負(fù)面的是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績效更壞的結(jié)果。比如，就治安狀況來講，火車站、汽車站、外來人口聚居地的治安狀況相對其他地區(qū)來講就較差，這是這些地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環(huán)境因素，簡單的用同一指標(biāo)來同其他地區(qū)進(jìn)行一樣的評價(jià)，就明顯有失公平，影響這些地區(qū)和人員的工作積極性。
（3）績效指標(biāo)“一票否決”、“年度遞增”需斟酌
據(jù)實(shí)際調(diào)查，在政府部門的績效評估中，有許多“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置，并且占到總體指標(biāo)的30%左右。所謂“一票否決”，也就是說，一項(xiàng)指標(biāo)不合格，其他指標(biāo)分值再高也沒用。從績效管理的理論上來講，個(gè)別重要指標(biāo)比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權(quán)重較大是合理的，但30%的指標(biāo)都是“一票否決”就不合理了。像一些地方政府將群眾越級上訪、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，這就會(huì)造成下級部門及人員無所適從，為了達(dá)到績效要求只能文過飾非，盡力掩蓋。
另外，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，許多政府部門的年度績效指標(biāo)是年度遞增的�？冃е笜�(biāo)的設(shè)定確實(shí)需要有一定的挑戰(zhàn)性，這樣才會(huì)產(chǎn)生潛在激勵(lì)作用。但是，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度的頻繁提高，反而會(huì)適得其反，挫傷工作的積極性。如有的政府部門快到年底時(shí)，一看今年的任務(wù)完成了，就放緩或停止工作，將剩下的業(yè)績留到下一年度，以應(yīng)付績效評估指標(biāo)的年度遞增。
�。ㄈ霸鯓釉u估”的問題
1.評估方法——不能合理有效的運(yùn)用定性方法和定量方法
目前，我國政府績效評估中，一方面，偏重采用定性方法，對政府部門實(shí)行的績效評估大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒有具體明確應(yīng)該做些什么，做到什么程度即缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡單籠統(tǒng)、定性的方法由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業(yè)績、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致評估往往脫離崗位責(zé)任和實(shí)際效果。結(jié)果是績效評估只能憑主觀印象、感覺、人際的親疏實(shí)施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，從而評估不可避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。另一方面，過于強(qiáng)調(diào)定量分析。自改革開放以來，出于過去那種完全定性化政治鑒定的否定和對科學(xué)主義、理性主義的迷信，我國各行各業(yè)的業(yè)績評價(jià)越來越趨于量化。在這股定量分析評價(jià)的大潮中，政府政績評估也定量化了，gdp、人均純收入、引進(jìn)外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、人流次數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒款額等等，都成了政績評估的一項(xiàng)項(xiàng)指標(biāo)。政府官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻合水分，假數(shù)據(jù)、虛報(bào)指數(shù)等欺上瞞下的行為不斷出現(xiàn)，形成中國獨(dú)有的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的新官場怪相。同時(shí)，也引起了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一系列問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性受到破壞，產(chǎn)生發(fā)展中的“跛鴨現(xiàn)象”；對發(fā)展的資源環(huán)境支持已顯露疲態(tài)，發(fā)展的“可持續(xù)性”危機(jī)已隱約可見；發(fā)展中的地方保護(hù)主義日趨嚴(yán)重，市場一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化受到地區(qū)壁壘的障礙，加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。
2.評估技術(shù)落后。我國的績效評估主要還是大量采用傳統(tǒng)的手工方法，計(jì)算機(jī)主要用來歸集數(shù)據(jù)，財(cái)會(huì)軟件、審計(jì)軟件、管理軟件運(yùn)用很少，仍屬于手工化的勞動(dòng)密集型勞動(dòng)。從1998年以來開展的公民評議政府績效由于缺乏采集政府績效信息的必要渠道和技術(shù)，社會(huì)大眾對信息資源尤其是對政府內(nèi)部業(yè)務(wù)和技術(shù)方面的信息采集不完全或不充分，因而對政府的績效評估就難免有所疏漏。
3.評估程序具有封閉性、神秘性，缺乏透明度、公開性與公平性，缺乏媒體監(jiān)督。而且沒有一個(gè)具體的、規(guī)范化的規(guī)定，這在一定程度上影響到對評估結(jié)果的評價(jià)。
三、促進(jìn)和改善我國政府績效評估的對策思考
目前我國政府績效評估的實(shí)踐中存在著諸多問題，究其根源在于政府價(jià)值取向的扭曲和對政府績效評估的錯(cuò)誤認(rèn)識。在西方國家，民眾對于政府的質(zhì)疑和對政府官員的不信任是績效評估實(shí)踐發(fā)生的重要推動(dòng)力，但我國傳統(tǒng)的、根深蒂固的“政府本位”（強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威，政府管政府）、“官本位”（以做官和升遷作為衡量一個(gè)人生存價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)）思想，使得政府部門及其官員極力維護(hù)和提高其地位和權(quán)威，不愿接受來自外部的批評指正。并且不少政府部門對績效評估還存在許多錯(cuò)誤認(rèn)識，認(rèn)為績效評估容易導(dǎo)致人際沖突，從而增加管理難度、減弱工作熱情、降低工作效率。在這樣一種觀念的支配下很難對政府行為形成普遍的監(jiān)督與控制，政府、官員也很難以平常心態(tài)面對下屬或百姓的評價(jià)、監(jiān)督。但是正如上文中開展有效的政府績效評估的意義所闡述的，實(shí)施政府績效評估的根本目的不是為了處罰，而是為了提高政府績效和管理水平，增強(qiáng)政府存在的合法性。它不僅與普通百姓的生活息息相關(guān)，更與我國的發(fā)展大局密切相聯(lián)。因此，加強(qiáng)政府績效評估是現(xiàn)實(shí)的迫切要求，必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立以人為本的價(jià)值取向，努力探求促進(jìn)和改善我國政府績效評估的途徑。
�。ㄒ唬┙鉀Q“誰來評估”的問題
1.堅(jiān)持內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，促進(jìn)評估主體的多元化。
首先，政府的權(quán)力來源于人民，作為人民的受托人依法履行其治理的職責(zé)，如果沒有人民群眾的評價(jià)，則可能削弱政府的民主性，削弱政府對人民群眾利益要求的回應(yīng)性和責(zé)任性，從而導(dǎo)致政府脫離群眾、失去民心。因此，任何一個(gè)民主社會(huì)對政府績效的評估主體都必須包含人民群眾。其次，上級領(lǐng)導(dǎo)的評估依然是不可或缺的，否則政府行政管理的層級體系性就會(huì)遭到弱化，從而造成政令不通、指揮不靈的管理弊害。再次，培育民間獨(dú)立的第三方進(jìn)行評估，如獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)、大學(xué)科研機(jī)構(gòu)、媒體以及由不同利益群體組成的獨(dú)立評估委員會(huì)等。由于組成第三方的人大都掌握專業(yè)知識，信息面較廣，又與評估對象沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評價(jià)�？傊�，要堅(jiān)持內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，促進(jìn)評估主體的多元化，把上級機(jī)關(guān)、同級機(jī)關(guān)、下屬部門以及社會(huì)方方面面的“顧客群體”的評估都綜合起來，尤其是要把社會(huì)公眾的政府滿意度評價(jià)放在更為重要的位置，真正體現(xiàn)服務(wù)政府的精神，體現(xiàn)公共責(zé)任的理念。
2.加快電子政府建設(shè)，確保人民群眾的評估主體地位。
目前，人民群眾的政績評估主體地位在理念上已牢固樹立，然而群眾性參與的評估——也就是所謂的“公民評議政府”，由于信息不對稱，不僅無法進(jìn)行評估，而且各個(gè)部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都存在“暗箱操作”，從而影響整個(gè)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。因此，需要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，加快電子政府建設(shè)，使政府信息公開化、透明化、互動(dòng)化，從而增強(qiáng)人民影響政府的力量，提供公民大規(guī)模和高強(qiáng)度的政治參與的可能性，使一種有回應(yīng)力的、高效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的由人民意愿來驅(qū)動(dòng)的政府成為可能。
3.多措并舉，加強(qiáng)考評隊(duì)伍建設(shè)。
評估人員素質(zhì)的高低，直接影響評估結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。要建立一支專門的評估隊(duì)伍，評估人員持證上崗；在組成考評組時(shí)，要充分考慮評估對象的各方面工作實(shí)際，使評估人員的知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷等各方面能與之相適應(yīng)；在開展評估前，要開展必要的培訓(xùn)，使評估人員熟練掌握評估指標(biāo)、評估方法和評估技巧等，提高科學(xué)分析和處理數(shù)字的能力。
�。ǘ┙鉀Q“評估什么”的問題
在不同的發(fā)展觀指導(dǎo)下，就有不同的政績觀，進(jìn)而就有不同的政績評估體系。因此，按照科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀的要求，我國政府績效評估的內(nèi)容和評估指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域平衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放統(tǒng)籌的指導(dǎo)原則。
1.設(shè)計(jì)合理的評估內(nèi)容
�。�1）根據(jù)有限合適的政府職能科學(xué)界定評估內(nèi)容
市場是資源配置的有效工具，但市場不是萬能的，因此需要政府介入，然而政府也有失敗的可能，由此決定政府的職能定位必須是有限而且合適的。所謂有限，就是政府必須有所不為才能有所作為；所謂合適，則指政府職能符合兩方面標(biāo)準(zhǔn)，一是社會(huì)有普遍性訴求，二是政府有能力勝任，或者政府的管理具有相對市場調(diào)節(jié)的明顯比較優(yōu)勢，或者政府管理的制度效益大于其運(yùn)行的成本以及必然會(huì)產(chǎn)生的某些負(fù)面影響。相應(yīng)的，績效評估也要理清原來混雜的政府職能，依據(jù)有限合適的政府職能科學(xué)界定評估內(nèi)容，主要包括：國家安全和社會(huì)公共安全程度；因政府的廣義司法活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公正程度；市場經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的有序化程度；經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展能力；社會(huì)利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢群體的生存能力。除此之外，現(xiàn)行一切與政府職能無關(guān)的評估內(nèi)容都要堅(jiān)決予以廢止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
�。�2）評估內(nèi)容應(yīng)兼顧行政努力和行政結(jié)果
政府績效評估應(yīng)包括行政努力和行政結(jié)果兩方面。不能簡單的反對對行政過程及其努力的評估，客觀而論，某種程度上此種評估不失為反映工作情況、推動(dòng)工作進(jìn)展的有效方法。美國行政學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出：“測評服務(wù)工作的過程是有用的……過程的測評能夠有助于改善管理�！钡膊荒芤虼硕鲆暩鼮橹匾膶π姓Y(jié)果的評估。因?yàn)�，“如果服�?wù)工作沒有取得理想的結(jié)果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時(shí)間和金錢而已。”因此，政績評估固然要求關(guān)注政府及其領(lǐng)導(dǎo)的行政努力、行政過程，但更要關(guān)注其行政努力、行政過程的意圖結(jié)果。具體到一個(gè)政府或某職能部門，在政績評估時(shí)不僅要查看制定了哪些政策措施、做了哪些具體工作，更要考察、評估這些政策措施和具體工作的社會(huì)實(shí)際效果，即社會(huì)、企業(yè)、公眾因這些政策、措施和工作而在多大程度上發(fā)生了良性變化，更好的實(shí)現(xiàn)了自身所追求的利益。比如評估公安部門的政績，就既要看他的破案率、破案量，而又必須更關(guān)注案發(fā)率或人民群眾的安全信心指數(shù)；評估林業(yè)部門的政績，也不能僅看造林?jǐn)?shù)量，而必須將森林覆蓋率納入評估內(nèi)容。唯有如此，政績才真正成為實(shí)績。
2.設(shè)置科學(xué)的評估指標(biāo)
評估是指揮棒，評估指標(biāo)是指揮棒的方向，以什么樣的指標(biāo)去評估政府部門及其管理人員的績效就會(huì)帶來什么樣的行為。按照在現(xiàn)代政府績效評估指標(biāo)體系中獲得廣泛共識的“5e”模型，指標(biāo)既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，又要有效果和政府生產(chǎn)力指標(biāo)，還要有公平方面的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，效率關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，生產(chǎn)力是一個(gè)把效率和效益結(jié)合起來的衡量指標(biāo)，公正是指接受公共服務(wù)的團(tuán)體和個(gè)人都受到公平的待遇以及社會(huì)弱勢群體能享受到政府更多的公共服務(wù)。因此，在我國政府績效評估具體指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)注意：
�。�1）突破單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的綜合指標(biāo)體系。在引入“綠色gdp”指標(biāo)（世界銀行在1997年推出“綠色gdp國民經(jīng)濟(jì)核算體系”，用以衡量各國扣除了自然資產(chǎn)損失之后的真實(shí)國民財(cái)富。在綠色gdp體系下，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)將作為政績評估的重要參數(shù)）的同時(shí)，相應(yīng)地增加體現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的指標(biāo)，增加設(shè)立政府應(yīng)對公共危機(jī)和突發(fā)事件的指標(biāo)。當(dāng)前尤其還要加強(qiáng)體現(xiàn)“政務(wù)公開”的廉政指標(biāo)設(shè)計(jì)，以及具體涉及社會(huì)公正、人民福利、文化、教育、公共衛(wèi)生等政治、文化指標(biāo)，使我國的政府績效評估具有更高的支持率和現(xiàn)實(shí)的可操作性。
�。�2）將“人民群眾滿意度”作為評估政績最重要的指標(biāo)。
政府行政的本質(zhì)在于服務(wù)而不在于管制，政府只不過是一個(gè)富有高度民主權(quán)威的公共服務(wù)組織，其施政能力怎么樣，政績?nèi)绾�，人民群眾的體會(huì)都是最深的。與此相應(yīng)，應(yīng)該用人民群眾是否滿意來評估政府工作的績效，將“人民群眾滿意度”作為最重要的指標(biāo)�！叭嗣駶M意度”指標(biāo)一方面內(nèi)在的包含著效率需求，一方面能夠體現(xiàn)出政府所做的工作在多大程度上滿足了社會(huì)、企業(yè)、公眾的需要，從而有利于加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制，使政府在管理公共事物、傳遞公共服務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競爭力。
�。�3）分別設(shè)置短期和長期的績效評估指標(biāo)。
對政績的評估指標(biāo)可以分成短期和長期兩類。具體來說，短期指標(biāo)是指那些老百姓平時(shí)就能切身體會(huì)到的問題，比如社會(huì)保障問題、社會(huì)治安問題等。這類問題具有一定的緊迫性、現(xiàn)實(shí)性。長效指標(biāo)是指那些涉及面比較寬、時(shí)間比較長、短期內(nèi)還看不出效果的問題。有些問題可能在一個(gè)任期內(nèi)都解決不了，而是要通過長期的努力才能見效，像公共服務(wù)和國有資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、能源消耗、公共教育之類的問題，應(yīng)該劃入長效指標(biāo)�？赡茉谶@一屆任期內(nèi)不能完全解決，但這一屆在這方面作了一定努力，取得了一定的成就，就應(yīng)該給予肯定。
�。�4）探究指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)，綜合考慮環(huán)境因素，保證指標(biāo)設(shè)置的公平和相對穩(wěn)定。
績效指標(biāo)選擇過程中，不能單看指標(biāo)的表象，還要分析指標(biāo)的內(nèi)在本質(zhì)。例如，在一些地方政府績效評估中被作為“一票否決”的群眾越級上訪指標(biāo)，就缺乏本質(zhì)的思考。群眾通過上訪反映自己的情況，要求問題得到解決，這本身其實(shí)是對黨和政府信任的表現(xiàn)。但是卻被作為負(fù)面差錯(cuò)率評估指標(biāo)，甚至采用“一票否決”。這就有可能助長某些基層政府對上訪人員的打擊和壓制，有損黨和政府在人民群眾中的信譽(yù)，破壞黨和政府與人民群眾之間的關(guān)系，甚至直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須探究指標(biāo)所反映的內(nèi)在信息是什么，只有這樣，指標(biāo)所反映的信息才會(huì)真實(shí)可靠，才不會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。同時(shí)，還需要綜合考慮環(huán)境因素的影響，根據(jù)地區(qū)、部門等差異設(shè)計(jì)公平合理的績效評估指標(biāo)。另外，評估指標(biāo)體系建立后，要保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，這樣既有利于一年一評估，也有利于一屆一評估，使評估工作具有可比性。然后可以依據(jù)前幾年的實(shí)際業(yè)績平均值確定下一階段新的績效評估指標(biāo)，當(dāng)然，還必須參考同地區(qū)同類部門的績效狀況，不能出現(xiàn)“鞭打快�！钡默F(xiàn)象。這樣才能對政府部門和員工產(chǎn)生真正的激勵(lì)作用。
（三）解決“怎樣評估”的問題
1.分類指導(dǎo)，改進(jìn)評估方法。
政府績效“3e”考核法已是國際行政管理實(shí)踐的共識，3e即經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性(efficiency)和效益性(effectiveness)，涉及到政府的投入、成本、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面。因而，要完善績效評估方法，就要對政府的投入、成本、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面進(jìn)行量和質(zhì)的考核，既要考慮單項(xiàng)量和統(tǒng)計(jì)比率等硬性要求，例如“平均個(gè)案處理時(shí)間”、“反應(yīng)速度”、成本與投入的比例、開支增長與降低的比例等要求，又要考慮滿意度目標(biāo)等軟性指標(biāo)的質(zhì)的測定。但鑒于政府的行政投入和產(chǎn)出并不是都可測量的，因而必須按照行政投入和產(chǎn)出是否可測量，分別采用不同的績效評估方法。對于投入和產(chǎn)出都能測量的組織采用標(biāo)桿管理，即對比先進(jìn)組織的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立競爭標(biāo)桿；對于投入可測量但產(chǎn)出不可測量的組織則以責(zé)任成本為中心，并通過預(yù)算約束實(shí)施績效管理；對于投入不可測量但產(chǎn)出可測量的組織采用目標(biāo)管理，并結(jié)合法規(guī)制度是否完善來進(jìn)行評估；對于投入和產(chǎn)出皆不可測量的組織，采取360度考評法，結(jié)合專家、上級、同事、社會(huì)對組織使命的完成情況的評價(jià)加權(quán)處理。
2.績效評估技術(shù)信息化。
績效評估必須依賴一定的技術(shù)對政府部門的效率、效益、社會(huì)效果、公正等行政績效進(jìn)行審查。因此，必須改變單純利用手工方式來獲取、處理評估信息的傳統(tǒng)手段，通過互聯(lián)網(wǎng)來公開政府有關(guān)信息，并收集企業(yè)、公眾對政府績效的評估信息，使我國的政府績效評估技術(shù)信息化。并且利用高科技的財(cái)會(huì)軟件、管理軟件、審計(jì)軟件等各種現(xiàn)代化的手段和數(shù)理分析辦法，來最大限度減少人為的、感情化的因素，防止出現(xiàn)千篇一律的考評結(jié)果。
3.規(guī)范、公開評估程序。
評估程序并不是越復(fù)雜越有效，關(guān)鍵是要嚴(yán)密、明確、具體，操作性強(qiáng)，應(yīng)該通過法律、法規(guī)的形式，將我國的政府績效評估程序規(guī)范化、制度化。并對外公布評估的程序，以保證充分的可信度和透明度。評估的程序一般可確定為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是述職評議，召開群眾大會(huì)，由被評估政府部門的相關(guān)管理人員就一年來或一屆來的工作進(jìn)行述職，然后組織群眾對述職內(nèi)容進(jìn)行評議；二是評估打分，評估組對照評估內(nèi)容，通過查閱資料、專項(xiàng)調(diào)查、走訪座談等形式了解被評估對象的工作完成情況，并進(jìn)行逐項(xiàng)打分；三是綜合匯總，確定等次，評估組將評估情況匯總后交評估領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論，并確定評估等次。四是反饋，評估領(lǐng)導(dǎo)小組將評估情況反饋給有關(guān)政府部門，使政府部門及其工作人員能夠及時(shí)了解不足，以便及時(shí)做出調(diào)整。同時(shí)還應(yīng)將評估結(jié)果向社會(huì)公布，讓評估結(jié)果接受人民群眾的檢驗(yàn)。
總之，在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府處于觀念更新，職能轉(zhuǎn)變，機(jī)制創(chuàng)新的有利條件下，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，努力探求促進(jìn)和改善我國政府績效評估的途徑，我國政府績效評估中存在的問題，不僅是可以解決的，并且還能更好的發(fā)揮績效評估在政府管理中的作用，使政府績效評估真正成為我國行政管理體制改革的“助推器”。
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