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大量人口導(dǎo)入對城市管理挑戰(zhàn)的研討
大量人口導(dǎo)入對城市管理挑戰(zhàn)的研討 進(jìn)入21世紀(jì)，城市發(fā)展的新情況和行業(yè)改革的新趨勢，已把城市管理事業(yè)引領(lǐng)到一個新的發(fā)展階段。尤其是隨著我區(qū)城市人口的大量導(dǎo)入，城市管理與執(zhí)法面臨著許多新課題。如何有效緩解人口導(dǎo)入給城市管理負(fù)荷帶來的壓力，通過有力、有序、有效地管理，解決市容與繁榮、保護市容環(huán)境與加快城市化進(jìn)程之間的種種矛盾，最終實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展、人口導(dǎo)入的和諧互融，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益三者的最優(yōu)化，我局專門成立了課題調(diào)研小組，對全區(qū)外來人口對城市管理的影響以及存在問題進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)查情況闡述如下： 一、人口導(dǎo)入對城市管理的影響 1、基本情況 我區(qū)流動人口現(xiàn)狀大致呈現(xiàn)三個特點：一是流動人口流入量逐年增多。據(jù)有關(guān)資料顯示，2000年，我區(qū)外來流動人口為11.22萬人，截止到2004年12月，登記在冊的外來流動人口已經(jīng)達(dá)到42.67萬人。外來人口數(shù)量正迅速接近本地常住人口數(shù)量。二是外來人員流動速度和比例相對較高。據(jù)區(qū)外管辦統(tǒng)計，外來人員居住3-12個月的有167356人；2年以上的有83755人；3年以上的有25752人；4年以上的有23204人，一年以內(nèi)的就占了整個外來人口的56%，可以說，流動非常頻繁；三是外來人員素質(zhì)相對較低。流動人口大多來自于不發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困山區(qū)，普遍文化程度不高，大部分流動人口的文化程度在小學(xué)和初中之間，其中文盲也占不少比例，由于文化素質(zhì)和受教育不多的影響，法制意識較為淡薄，更無從談起環(huán)境意識。 2、導(dǎo)入人口的來源 在日常的城市管理中，根據(jù)我們的粗略統(tǒng)計，現(xiàn)有我的導(dǎo)入人口主要分為三類人。一類是投資商，這幾年到我來投資、辦廠的人開始多了起來，但是，從數(shù)量來看，這些人并不是很多。從城市管理的角度來看，這類人由于整體素質(zhì)較高，因此，在城市管理中違章的很少，但是由于他們對城市管理的要求往往很高，所以對我們提高城市管理水平和基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量產(chǎn)生了較大的壓力。一類是企業(yè)、建筑工地的務(wù)工者，這批人數(shù)量較大，是我外來人口的主體。還有一類是流動人口。他們往往是跟隨企業(yè)、建筑工地的務(wù)工者一起來到我“淘金”的。但是，由于找不到工作，因此，到處流動。當(dāng)前嚴(yán)重影響我市容環(huán)境且公然抗拒行政執(zhí)法的阻力主要在這類人群中，由于他們流動性大，沒有固定工作，因此，經(jīng)常會“打一槍換一個地方”。其中，尤以新疆、西藏、三峽移民三類人員突出。據(jù)統(tǒng)計，在我城區(qū)從事無證經(jīng)營活動的新疆人有六十多人。長期在我城區(qū)從事無證設(shè)攤、兜售自制藥材、刀具、工藝品的西藏人有二十多人。 3、產(chǎn)生的影響 從表面上看，主要有三大現(xiàn)象。 （1）執(zhí)法“老大難”難上加難。一是流動商販多。僅城區(qū)就有2000余個，動態(tài)性較強，管理比較無序，導(dǎo)致違法事件多有反復(fù)和回潮、違法者與執(zhí)法隊員玩“貓捉老鼠”或“打游擊”，很難標(biāo)本兼治；二是特殊群體矛盾多。執(zhí)法行動中發(fā)現(xiàn)新疆人、西藏人和三峽移民中存在普遍的亂設(shè)攤和無證經(jīng)營等現(xiàn)象，然而對特殊群體的政策保護被其中一部分人當(dāng)作抗拒執(zhí)法的保護傘，動輒以上訪相威脅，藐視法紀(jì)、暴力抗法的現(xiàn)象時有發(fā)生。 （2）執(zhí)法新問題層出不窮。外地個體小商小販原本以獨立經(jīng)營為主，現(xiàn)在逐步與地方幫派結(jié)伙成行，形成相互支援、相互支持的局面以抗拒執(zhí)法。 （3）執(zhí)法環(huán)境時有反復(fù)。部分市民對城市管理工作缺乏理解和支持，法律意識和權(quán)益意識不強，對違反城市管理法律、法規(guī)的行為的危害性認(rèn)識不足，導(dǎo)致在執(zhí)法環(huán)境中經(jīng)常會有所反復(fù)：一方面對違法行為帶來的行路難、環(huán)境污染等問題頗為憤慨，但另一方面對受處罰的違法違章者又抱有同情“弱者”的心理，有的甚至是一邊舉報、一邊起哄，影響了執(zhí)法工作的順利開展。 從深層次分析，我們認(rèn)為主要還是由于人口的大量導(dǎo)入導(dǎo)致城市管理成本的上升。我們的城市，原本是按照50萬人口設(shè)計的，現(xiàn)在外來人口基本與當(dāng)?shù)厝丝谙喈?dāng)，實際上“盤子”翻了一翻。相應(yīng)的城市管理效能和承載量無法應(yīng)對大量人口的負(fù)荷。再加上現(xiàn)行的法律法規(guī)跟不上快速發(fā)展的城市化進(jìn)程和人口導(dǎo)入產(chǎn)生的新問題，才產(chǎn)生了前面提到的城市管理中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。 二、當(dāng)前面臨的形勢 一是面對工作定位上的挑戰(zhàn)。我區(qū)目前正面臨著外來人口的不斷導(dǎo)入、城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的不斷打破、市民環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高等新形勢，容不得我們有絲毫的松懈。長期以來形成的市容、城管執(zhí)法屬于簡單勞動的觀念，使得整個行業(yè)的科技含量太低，缺少懂得現(xiàn)代城市管理的人才。在工作定位上，我們一定要把國際化、市場化、法制化、信息化的要求具體落實到工作措施、工作流程上去。同時，要積極提高我們的工作能力。今后的城市管理要求我們要從具體的、直接的業(yè)務(wù)管理，到以規(guī)劃、法規(guī)、科技、宣傳等宏觀的、間接的管理轉(zhuǎn)變。 二是面對工作機制上的挑戰(zhàn)。2004年7月，我區(qū)初步建立了綜合執(zhí)法機制，但是執(zhí)法力量沒有得到直接的改觀。區(qū)屬各鎮(zhèn)市容中隊在去年脫掉服裝后無法正常行使管理職能，而新隊伍遲遲未能組建到位，造成近一段時間以來事實上的執(zhí)法真空，致使各地原本遏制住的一些馬路菜場重新興盛起來，后續(xù)管理難度很大。而在城區(qū)街道，長期在一線執(zhí)法的城管隊員不到40人，人手嚴(yán)重不足，面臨欲管無力的尷尬局面。另外，由于沒有把綜合執(zhí)法部門的人員歸并在一起，導(dǎo)致目前還是“牌子掛了，執(zhí)法各管各“的局面，執(zhí)法權(quán)力分散、保障乏力。 三是面對工作方法上的挑戰(zhàn)。由于工作定位、工作機制上的轉(zhuǎn)變，決定了我們的工作方法必須隨之改變，這就需要我們打破傳統(tǒng)觀念的束縛，探索新的工作方式。目前看來，市容管理還未徹底擺脫被動局面，包括我區(qū)在內(nèi)的市容管理還處于各種舉報信、人民來訪的窮追猛打之下。城市管理中的一些瓶頸頑癥，如占道經(jīng)營、黑色廣告等城市“六亂”仍然屢治不止，嚴(yán)重影響了市容環(huán)境。應(yīng)該說，在變被動的事后執(zhí)法為主動的事前管理方面，我們作了大量的工作，但是工作深度、廣度、力度還有待改進(jìn)，要有根本性的措施和辦法來擺脫目前這種局面。 三、相應(yīng)建議 跳出系統(tǒng)看行業(yè)，跳出行業(yè)看全區(qū)，把市容管理、城管執(zhí)法放到上海乃至全國的背景中，站在全局高度來認(rèn)清形勢，我們可以形成對新時期城市管理執(zhí)法形勢的基本判斷： 一是綜合化是城市管理的新趨勢。作為一項開放的、動態(tài)的社會系統(tǒng)工程，在城市發(fā)展不同的階段，城市管理必然反映出不同特點。就當(dāng)前的發(fā)展來講，在實現(xiàn)社會整體轉(zhuǎn)型的過程中，城市管理對象具有更多樣、更復(fù)雜而且異質(zhì)性強的特點，各經(jīng)濟和社會主體都有各自不同的功能和利益要求，而城市發(fā)展目標(biāo)的整體性決定了城市的整體功能和利益必須是統(tǒng)一的。這就要求城市管理要在全局、整體利益上統(tǒng)一起來，跨行業(yè)、跨地區(qū)，實現(xiàn)全社會覆蓋、全方位管理。從這個意義上來說，包括市容管理在內(nèi)的城市管理需要實現(xiàn)從過去單打一的方式到協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門共同合作的轉(zhuǎn)變。 二是人本化是城市管理的新支點。城市的管理對象是人，服務(wù)對象也是人，人與城市的關(guān)系，是辯證的統(tǒng)一。新時期我們大力倡導(dǎo)“人本原則”，更強調(diào)以人為中心實施管理。城市管理要始終堅持這一原則，從關(guān)心、培養(yǎng)、引導(dǎo)的角度出發(fā)，為人們不斷創(chuàng)造改善居住環(huán)境和生活環(huán)境質(zhì)量，不斷提高市民素質(zhì)。在工作上，以人民群眾的需求為支點，高度重視解決人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題，如環(huán)境臟亂差等。 三是體系化是城市管理的新特點。當(dāng)前，行業(yè)綜合改革全面推進(jìn)，在城市管理方面，整體上，我們正力圖構(gòu)建行政管理體系、市場運行體系、社會參與體系“三大體系”；具體實施上，我們需要通過分級管理體系的建立使城市管理真正縱向到底、橫向到邊，管理效力全覆蓋。統(tǒng)一管理體系和分級負(fù)責(zé)體系的建立和完善，需要我們從零碎的思考和做法轉(zhuǎn)入整體的研究和部署，在事權(quán)下放、市場機制、統(tǒng)一監(jiān)管等方面做深入探討和實踐。 四是統(tǒng)一化是城市管理的新格局。在城市市容管理方面，逐步實現(xiàn)管理和執(zhí)法合一，建立“大市容、大環(huán)境、大衛(wèi)生“的格局是一項全新的工作，但對城市管理來說是一個非常好的抓手。通過這種結(jié)合，某些矛盾在日常管理中就可以化解，而執(zhí)法中所反映的深層次問題也可以通過日常管理予以逐步解決。 面對擺在我們面前的挑戰(zhàn)和問題，在城市管理日常工作中，我們要以妥善處理五種關(guān)系為中心，積極推動城市的整體發(fā)展。一是妥善處理好市容與繁榮的關(guān)系，既要堵又要疏；二是妥善處理好改革與發(fā)展的關(guān)系；三是妥善處理好創(chuàng)新與穩(wěn)定的關(guān)系，既要講穩(wěn)定，又不能前怕狼后怕虎，固步自封；四是妥善處理好突擊與長效的關(guān)系；五是妥善處理整合社會資源與挖掘自身潛力的關(guān)系。具體措施我們有如下思考： （一）進(jìn)一步理順城市管理現(xiàn)行體制 健全城市管理體制，當(dāng)前要突出解決好三個關(guān)鍵問題： 一是權(quán)責(zé)一致的問題。城市管理必須責(zé)權(quán)相等、責(zé)權(quán)一致。責(zé)大權(quán)小、有責(zé)無權(quán)都會使城市管理機構(gòu)有名無實，難以履行好職責(zé)；而有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小，則會造成權(quán)力虛設(shè)和執(zhí)法隨意性。兩種狀況都會影響城市管理的效率。權(quán)責(zé)不一致是很多城市都存在的問題�？上驳氖�，目前，以塊為主的屬地化管理已經(jīng)得到了比較普遍的公識。可以預(yù)見，城市管理發(fā)展的趨勢必將是重心逐步下移，權(quán)責(zé)向區(qū)、街轉(zhuǎn)移，市有關(guān)部門將從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，重點把握好事關(guān)全局的原則性問題。 就我區(qū)下階段的工作來看，有兩個突破點：一是加強市容環(huán)境網(wǎng)格化管理。加快執(zhí)法隊伍組建步伐，盡快建立起各鎮(zhèn)、街道、園區(qū)區(qū)域內(nèi)的城管綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)編制到位、車輛裝備到位，在此基礎(chǔ)上，劃分管理區(qū)，確定重點管理點，全面進(jìn)行網(wǎng)格化管理。二是加強市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度落實。我們將進(jìn)一步探索“管理機構(gòu)、執(zhí)法部門、作業(yè)部門、責(zé)任區(qū)單位”四位一體的管理機制，通過創(chuàng)新“三靜三動”的操作形式（“三靜”是指責(zé)任單位日常自律、作業(yè)單位日常保潔、管理部門日常管理，“三動”是指責(zé)任單位動態(tài)監(jiān)督、管理部門快速處置、重大活動集中整治），以責(zé)任區(qū)建設(shè)為抓手構(gòu)筑長效管理機制。 二是重規(guī)劃和建設(shè)、輕管理的問題。城市規(guī)劃是城市在一定時期的發(fā)展目標(biāo)和計劃，是城市建設(shè)的綜合部署。城市建設(shè)是城市管理的物質(zhì)基礎(chǔ)和保證。從三者之間的關(guān)系看，規(guī)劃是龍頭，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是核心。沒有科學(xué)的規(guī)劃，良好的基礎(chǔ)設(shè)施，城市管理就難以實施。規(guī)劃靠建設(shè)來實施，而管理是建設(shè)的延續(xù)，沒有嚴(yán)格高效的管理，再好的基礎(chǔ)設(shè)施也不能實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。因此，加速城市發(fā)展，必須把城市管理放在更加突出的位置，確保必要的投入，只有將城市管理負(fù)荷降下來，才能發(fā)揮效能。 三是部門之間的配合問題。城市管理中專業(yè)執(zhí)法部門較多，有行政執(zhí)法職能就要成立執(zhí)法隊伍，不僅政出多門，而且橫向配合與銜接一直是一個薄弱環(huán)節(jié)，這又在很大程度上體現(xiàn)了城市管理的效能。按照城市管理內(nèi)在統(tǒng)一性的要求，加強綜合管理勢在必然。從目前的法律依據(jù)和實踐看，綜合管理應(yīng)著重強化綜合管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)權(quán)威，同時不能放松各專業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法。我區(qū)城管大隊的成立體現(xiàn)了這一要求，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。下一步，城管大隊將繼續(xù)堅持執(zhí)法與管理互相滲透、互相融合，重點配合市容綜合管理試點工作的開展，進(jìn)行市容環(huán)衛(wèi)薄弱環(huán)節(jié)的專項整治，爭取遏制跨門營業(yè)和亂設(shè)攤等頑癥在部分區(qū)域取得突破；有步驟地參與或推進(jìn)拆違工作，控制新的違法建筑的出現(xiàn)。各部門之間也要進(jìn)一步加強交流和協(xié)作，聯(lián)合進(jìn)行小范圍的專項整治，爭取掃除城市頑癥。 （二）不斷完善城市管理市場化運行機制 在市場經(jīng)濟條件下，既要繼續(xù)加強政府行政管理這只“看得見的手”，又要按照市場化的原則，把市場機制引入城市管理，更多多地用經(jīng)濟手段解決一些具體問題。如煙臺等城市改革環(huán)衛(wèi)管理機制，實行政企分開，拍賣道路保潔權(quán)，不僅節(jié)約了費用，更重要的是大大提高了工作質(zhì)量和效率，政府也省了心，可謂一舉多得。廣州市改革“門前三包”制度，成立專門的隊伍，有償服務(wù)，徹底解決了以往街道和居委會只收費不管理的弊端。事實證明，市場化是城市現(xiàn)代化管理的有效形式和發(fā)展方向。我們也要借鑒先進(jìn)的改革經(jīng)驗，用市場的觀點、產(chǎn)業(yè)的觀點來推動和促進(jìn)城市管理事業(yè)的發(fā)展，政企分開，政事分開。在初步完成市容環(huán)衛(wèi)行業(yè)事轉(zhuǎn)企工作的基礎(chǔ)上，我們將繼續(xù)加強市容環(huán)衛(wèi)體制改革力度，探索建立企業(yè)化的內(nèi)部用工、人事、收入分配制度，明晰市場經(jīng)濟下市容環(huán)衛(wèi)行政管理、社會管理和市場主體三者關(guān)系，重塑市容環(huán)衛(wèi)行政管理框架。 （三）進(jìn)一步嚴(yán)格依法行政 城市經(jīng)濟要活，但城市管理要嚴(yán)。城市“三分建、七分管”，一層意思是說城市管理的重要性，另一層意思就是說明城市管理的難度。因此，城市管理必須嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)管重罰。嚴(yán)格管理要體現(xiàn)在三個方面： 一要嚴(yán)在制度上。要加強城市管理法制建設(shè)，建立一套系統(tǒng)、規(guī)范的城市管理法規(guī)體系，要能夠基本覆蓋目前城市管理的方方面面，同時又要具備較強的可操作性。從規(guī)章制度這個源頭上堵塞各責(zé)任單位之間管理脫節(jié)的漏洞，減少扯皮，做到事有人管、職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致。 二要嚴(yán)在落實上�！巴椒o以自行”，法律法規(guī)貴在落實，再好的法規(guī)不能落實到位也等于一紙空文。城市管理就是對正常有序行為的服務(wù)，對違章違法行為的懲處。管理的作用就是遵法、守法、護法，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理長正氣。要通過嚴(yán)格依法管理，堅決維護法律的嚴(yán)肅性和政府的權(quán)威，為城市各項工作健康發(fā)展提供保障。 三要嚴(yán)在監(jiān)督上。城市管理對象的復(fù)雜性，決定了管理過程的復(fù)雜性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同環(huán)節(jié)地存在一些執(zhí)行中的具體問題，如執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)、部門之間的配合與工作銜接，必須靠強化經(jīng)常性的督促、檢查和考核，切實解決各種有法不依、有令不行、執(zhí)法不到位、以罰代管和扯皮推諉的具體實施行為，保證管理的落實力度。 （四）不斷提高綜合管理水平 第一，要不斷推進(jìn)管理資源的社會化。通過不斷擴大城市管理中的公眾參與度，實現(xiàn)管理重心下移。要加強協(xié)管員、志愿者隊伍的指導(dǎo)和建設(shè)，發(fā)揮其協(xié)助管理的作用，要加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳載體，培育居民自我教育、自我約束、主動監(jiān)督的環(huán)境意識。利用全市市容環(huán)衛(wèi)行政框架的整合，條塊結(jié)合，形成合力，實現(xiàn)集約化管理。總之，最終能夠通過調(diào)動起他們的積極性，改變他們慣有的意識模式，把他們?nèi)谌氲轿遥嬲_(dá)到形成與我人融為一體的和諧社會的目的。 第二，要不斷推進(jìn)管理手段的科技化。今年，我們在固體廢棄物處置方面，將按照“減量化、資源化、無害化”原則，全面啟動西部垃圾填埋場建設(shè)工作，按照健康城區(qū)的要求，繼續(xù)開展小區(qū)垃圾分類收集、特種垃圾收運處置等工作，抓好源頭投放、中間回收、末端分揀三個階段，發(fā)展廢棄物循環(huán)經(jīng)濟，確保城區(qū)和農(nóng)村垃圾分類管理目標(biāo)于年底基本實現(xiàn)。在市容保潔方面，加強對環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛密閉化手段的研究，有效杜絕二次污染現(xiàn)象；合理增加環(huán)保型生態(tài)廁所的數(shù)量，減少對環(huán)境的影響。 第三，要不斷推進(jìn)管理體系的信息化。2005年我們的突破點有：一是覆蓋我局所有執(zhí)法、渣土作業(yè)車輛的GPS管理系統(tǒng)，實現(xiàn)靈活調(diào)度，提高使用效率；二是完善現(xiàn)有的城區(qū)燈光集控中心和市容監(jiān)控中心設(shè)施，推進(jìn)二期工作，擴大日常管理覆蓋面；三是由定點監(jiān)控向流動監(jiān)控轉(zhuǎn)變，采取流動監(jiān)控車進(jìn)行24小時不間斷自動巡查，進(jìn)一步提高監(jiān)控效果；四是進(jìn)一步搭建城管信息資源共享平臺，提高辦公效率，方便群眾辦事。 第四，要不斷推進(jìn)管理方法的柔性化。要把外來人員作為新我人的一分子，一視同仁，進(jìn)一步完善24小時投訴處理機制，架起政府與群眾溝通的橋梁；繼續(xù)推進(jìn)環(huán)衛(wèi)文明板塊創(chuàng)建，鞏固行業(yè)創(chuàng)建成果；探索對審批、執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)監(jiān)管，倡導(dǎo)文明行政；努力提升自身素質(zhì)和形象，創(chuàng)新便民舉措，從觀念上和行動上逐步實現(xiàn)從社會管理者向公眾服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，真正做到“民有所呼，我有所應(yīng)”，打造服務(wù)型管理部門。大量人口導(dǎo)入對城市管理挑戰(zhàn)的研討一文由www.qkfawen.com搜集整理，版權(quán)歸作者所有,轉(zhuǎn)載請注明出處!
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