淺議失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)過程中存在問題及完善建議

　　淺議失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)過程中存在問題及完善建議

　　劉黎明

　　伴隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，越來越多的土地特別是城市郊區(qū)的土地被政府征用。同時，各地村民自治組織違法收回、調(diào)整農(nóng)民承包的土地的情況也時有發(fā)生。農(nóng)民失去賴以生存的土地后，基本生活也就失去了保障。筆者撰寫本文旨在借鑒辦案實踐的基礎(chǔ)上對失地農(nóng)民的合法權(quán)益保障問題進(jìn)行探討，從法律保障的角度對失地農(nóng)民的合法權(quán)益提出一些淺薄的建議，以期從制度上完善失地農(nóng)民合法權(quán)益的保障措施。

　　一、我國失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀

　　首先，土地征收范圍過于寬泛�！稇椃ā�、《土地管理法》立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責(zé)任的空間。此外，當(dāng)前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機(jī)構(gòu)。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進(jìn)行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會影響到對失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。同時土地補(bǔ)償機(jī)制不合理。土地征收補(bǔ)償機(jī)制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國土資源部頒布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費用明顯偏低。 近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費用落實到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。此外，土地補(bǔ)償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán)益。加之土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。土地征收程序不完善。直接關(guān)系到土地征收工作能否順利進(jìn)展及土地征收結(jié)果的公正性。我國關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，我國被征地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損。受我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村社會保障卻尚未進(jìn)入立法階段，法律基礎(chǔ)欠缺。同時有些地方政府通過出臺效力較低的規(guī)章、條例對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我國也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，農(nóng)村社會保障的內(nèi)容涵蓋面也遠(yuǎn)低于城市。

　　二、失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)中存在的問題

　�。ㄒ唬┩恋卣饔醚a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且人民法院不能審查�，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的年產(chǎn)值來計算補(bǔ)償金額，但有的地方不是按當(dāng)?shù)氐那叭�年的平均年產(chǎn)值，而是按平均年產(chǎn)值來計算補(bǔ)償金額，從而造成農(nóng)民的利益受損。其次，在補(bǔ)償?shù)倪^程中未考慮到失地農(nóng)民在未來的承包期內(nèi)土地產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)效益和未來收益。再次，政府在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮物價上漲的因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未得到及時調(diào)整。對征地補(bǔ)償所適用的標(biāo)準(zhǔn)也不相同。而且有些地方以土地作為招商引資的條件，以犧牲農(nóng)民的利益為代價，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這足以反映了農(nóng)民對過低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑。

　　（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在立法上空白。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋并未規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，這給人民法院受理這類案件帶來了一定的難度。特別是對于因婚姻關(guān)系戶口遷入本村的外來人員是否享有村民資格，由于各地的村規(guī)民約規(guī)定不同，人民法院很難認(rèn)定。與此同時村民待遇屬于村民自治的范疇，司法權(quán)不宜審查。而在實踐中，土地征收補(bǔ)償費往往以村民待遇的形式由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐年向本村村民發(fā)放。在發(fā)放中因分配方案實行差別待遇或不予發(fā)放，按最高法院司法解釋的規(guī)定，有資格的人請求支付相應(yīng)份額時，應(yīng)當(dāng)受理并應(yīng)支持。對土地征收補(bǔ)償費的發(fā)放問題，若大多數(shù)村民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分配而未分配或不應(yīng)分配而分配時協(xié)商不成向人民法院起訴，人民法院對這類案件不能受理，導(dǎo)致失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時人民法院不能提供司法救濟(jì)。

　�。ㄈ�）土地補(bǔ)償費的分配、管理和經(jīng)營缺乏監(jiān)督機(jī)制。按照我國土地管理法實施條例的規(guī)定土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。根據(jù)該規(guī)定，土地補(bǔ)償費既不歸農(nóng)戶所有，也不歸作為土地經(jīng)營者的村委會或村小組所有，而是應(yīng)當(dāng)歸該組織中所有具有成員資格的人所有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理土地補(bǔ)償費的過程中透明度不高。

　�。ㄋ模┰诔邪�期內(nèi)違法收回承包地。農(nóng)戶代表人與村民委員會簽訂的土地承包經(jīng)營合同一般都約定了承包期限、承包方和發(fā)包方的權(quán)利、義務(wù)，該合同應(yīng)當(dāng)受合同法、民法通則和土地管理法及實施細(xì)則的調(diào)整。村民委員會或村民小組在承包期內(nèi)擅自收回承包地，作為發(fā)包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是絕大多數(shù)外嫁女的土地被收回。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，婦女結(jié)婚，在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。而村民委員會或村民小組為了解決人地緊張關(guān)系制定村規(guī)民約，規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的婦女出嫁后，承包地一律由村委會或村民小組收回，重新發(fā)包，而不論外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被違法收回，喪失了土地的承包經(jīng)營權(quán)，生存權(quán)受到了嚴(yán)重威脅。同時一些村委會承包期內(nèi)違法調(diào)整土地。并未嚴(yán)格遵守法定的程序，且在調(diào)整土地后未及時地變更土地承包合同的內(nèi)容并及時備案，從而造成承包方與發(fā)包方發(fā)生糾紛后，不能依據(jù)土地承包合同的規(guī)定保護(hù)自己的合法權(quán)益。另外，由于大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未保留預(yù)留地或機(jī)動地，在調(diào)整土地時，只能收回其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包的土地，從而侵犯了承包人的合法權(quán)益。更有甚者村規(guī)民約違法規(guī)定關(guān)于土地承包的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照憲法和村委會組織法的規(guī)定實行村民自治，可以制定村規(guī)民約。但是村規(guī)民約不能違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，否則不能生效。一些村民委員會在制定村規(guī)民約時未依據(jù)土地管理法及實施條例的規(guī)定，村規(guī)民約中關(guān)于土地管理的規(guī)定違法從而侵犯了一些村民的合法權(quán)益。

　　出現(xiàn)以上問題究其原因主要是

　　1、土地權(quán)屬主體欠明晰。我國憲法、土地管理法以及物權(quán)法等多部法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。對農(nóng)村土地的征收是一種公權(quán)割讓私權(quán)，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變更的重大行政行為但實際操作中土地權(quán)屬的主體并不那樣容易把握。而且現(xiàn)實中只存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體客觀上并不存在。法律上關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬主體的規(guī)定并不明晰，造成了征地過程中農(nóng)民集體的土地所有權(quán)在法律上和實際上相背離的結(jié)果。

　　2、征地法律制度欠規(guī)范。我國《憲法》也明確了國家對土地依法征收或者征用都須出于公共利益�！段餀�(quán)法》對此規(guī)定又進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，但是仍然沒有對"公共利益"作明確規(guī)定。甚至在我國法律體系中，與征地有關(guān)的部門法也沒有任何一部法律對"公共利益"作出一個統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。征地行為只被限定以"公共利益"為中心展開，而缺乏具體范疇的界定。導(dǎo)致征地權(quán)濫用、違法違規(guī)征地等種種不法行為。而征地活動是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移的過程，因而也就涉及到不同主體的經(jīng)濟(jì)利益。征地補(bǔ)償是用來調(diào)節(jié)征地方與被征地方利益關(guān)系的一個主要經(jīng)濟(jì)手段，補(bǔ)償數(shù)額的高低、補(bǔ)償費如何分配等問題直接影響到這種調(diào)節(jié)的實際效果。而我國現(xiàn)有法律制度關(guān)于征地補(bǔ)償方式和補(bǔ)償分配層次的規(guī)定仍然存在不完善之處。

　　3、缺少專門的立法保障。有關(guān)部門對農(nóng)村和城郊的土地被征收的力度不斷加大，征地活動日見頻繁，失地農(nóng)民的弱勢地位日漸突出，但是并沒有任何專門的立法對其權(quán)益加以保護(hù)。雖然地方有制定相關(guān)的規(guī)定、辦法來防止失地農(nóng)民的權(quán)益被侵害，但是這些規(guī)定和辦法基本上都只是停留于政策層面，并沒有上升到具有法律效力的層面。這樣失地農(nóng)民的權(quán)益即使遭到不平等的對待，也難以在法律層面上尋求救助，也不利于構(gòu)建統(tǒng)一的保障體系。不少用地單位甚至還出現(xiàn)了利用職權(quán)、利用關(guān)系違法違規(guī)地征收土地的行為。此外，因為法律明確規(guī)定嚴(yán)禁買賣農(nóng)村土地，所以有人就以"出租"的名義，實際卻是買賣土地的做法，既規(guī)避了法律，又取得了土地的使用權(quán)。這樣一來使農(nóng)民有苦難言，眼睜睜地看著自己的土地被征收，權(quán)益遭到侵害。對這些行為的限制和規(guī)范都應(yīng)該在專項立法中有所體現(xiàn)。

　　4、缺乏有效的法律救助途徑。首先，失地農(nóng)民處于社會弱勢地位，本身的社會關(guān)系比較單薄，經(jīng)濟(jì)狀況又不是非常樂觀。他們在征地過程中，遇到合法權(quán)益受到損害的情況，往往也沒有足夠的能力承擔(dān)因啟動權(quán)利救濟(jì)程序所需要的各種成本。其次，我國目前關(guān)于征地過程中的爭議糾紛解決機(jī)制主要是通過行政途徑，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府最終裁決。但是因為政府既是征地權(quán)的啟動者，在用地單位對失地農(nóng)民實施補(bǔ)償?shù)倪^程中又起到非常重要的作用，所以政府的行政救濟(jì)在很大程度上具有偏向性，不利于失地農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和保障。而且，一個完整的法律保障體系應(yīng)該是立法、執(zhí)法和司法多個環(huán)節(jié)的結(jié)合，僅僅依靠行政救濟(jì)，而脫離了司法救助同樣給農(nóng)民尋求有效的救助途徑造成了一定的困難，以致失地農(nóng)民明知自己的合法權(quán)益受到侵犯也無處申訴，找不到真正能夠為自己追回?fù)p失的救助途徑。所以法律救助途徑的狹隘性與征地侵權(quán)行為的復(fù)雜性之間的不和諧現(xiàn)象，也在很大程度上導(dǎo)致了失地農(nóng)民權(quán)益受損后有苦無處訴的結(jié)果。

　　5、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。目前我國對失地農(nóng)民的補(bǔ)償基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即國家按照被征用土地的原用途給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失等等。實際上，這樣的補(bǔ)償僅僅只是體現(xiàn)了對土地資源屬性的補(bǔ)償，而嚴(yán)重忽略了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地后土地使用權(quán)的價值。而土地在我國現(xiàn)有保障制度下是農(nóng)民生活保障的最后一道防線，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償收入理應(yīng)包括失地農(nóng)民的"養(yǎng)老金"和"看病錢",但目前所得到的補(bǔ)償卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以承擔(dān)起此兩項職能。土地被征用后，失地農(nóng)民的所有生活資料都要通過支付現(xiàn)金來購買，生活消費支出大幅度提高。這樣，失地農(nóng)民若在較長的時間內(nèi)找不到工作，并嚴(yán)重缺乏相應(yīng)社會保障的情況下，便會陷入絕對的貧困之中，使他們連最低的生活標(biāo)準(zhǔn)都無法保證。

　　6、征地范圍的擴(kuò)大化。地方政府征地的權(quán)力過大過寬，缺乏限制。此外，還有一些商家看準(zhǔn)土地市場升值的潛力，利用國家政策上的漏洞，打著實業(yè)投資的幌子，在一些園區(qū)建設(shè)上巧立名目，變相圈地，炒作轉(zhuǎn)手，待價而沽。政府千方百計從農(nóng)民手中低價征來的建設(shè)用地，成為一些商家變相牟利的途徑，因而更進(jìn)一步加速了失地農(nóng)民隊伍的膨脹和擴(kuò)大。而城鎮(zhèn)化發(fā)展中盲目圈地潮的沖擊。不斷提高城鎮(zhèn)化水平，讓更多的農(nóng)民離開土地，不僅是新時期歷史發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的重要舉措之一。但由于我國許多地方不顧客觀實際一味追求城鎮(zhèn)化水平，以城鎮(zhèn)化率的高低論英雄，盲目圈地或擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，最后由于缺乏實質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)支撐或資金投入，不僅導(dǎo)致了"土地城鎮(zhèn)化"快于"人口城鎮(zhèn)化",而且形成大量土地資源和財政資金的嚴(yán)重浪費。

　　7、失地農(nóng)民整體素質(zhì)上的弱勢。對失地農(nóng)民來說，充分就業(yè)是他們最積極、最穩(wěn)妥的生存和發(fā)展保障。由于長期以來我國農(nóng)村義務(wù)教育在教學(xué)環(huán)境、師資力量、資金投入等方面與城鎮(zhèn)相比存在較大差別，加上城鎮(zhèn)各類就業(yè)崗位對勞動力素質(zhì)要求的越來越高，以及轉(zhuǎn)業(yè)軍人分配和大中專畢業(yè)生、下崗工人等對就業(yè)崗位的強(qiáng)烈需求，最終使失地農(nóng)民中的絕大多數(shù)在尋求就業(yè)崗位的競爭中處于明顯的弱勢。

　　8、安置被征地農(nóng)民的措施不完善，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。隨著就業(yè)市場化的發(fā)展，目前普遍采用貨幣安置農(nóng)民的辦法，就是把征地補(bǔ)償費用的安置補(bǔ)助費一次發(fā)給失地農(nóng)民，讓他們自謀出路，而農(nóng)民失去土地后的重新就業(yè)、生活保障、大病醫(yī)療等問題，很少被考慮。此外，由于征地補(bǔ)償安置費用的分配和使用一直缺乏必要的社會監(jiān)督機(jī)制等原因，少數(shù)基層干部依靠手中的權(quán)力大肆揮霍、占用農(nóng)民的"保命錢";有的失地農(nóng)民沒有計劃使用安置補(bǔ)助費，一旦有限的補(bǔ)償費用被用完，被征地農(nóng)民將失去最基本的生活保障，勢必給社會帶來巨大的壓力。同時，由于相應(yīng)的社會保障措施不到位，多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng)民不被納入城市的社會保障體系，失地農(nóng)民在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面，得不到與市民同等的待遇，甚至是受歧視，很可能淪為新的城市邊緣群體，在城市生活中面臨著巨大的風(fēng)險。

　　三、保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的建議

　�。ㄒ唬�《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。為了保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，政府在征用農(nóng)民土地時，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法應(yīng)當(dāng)告知土地承包經(jīng)營權(quán)人。土地補(bǔ)償費等費用的使用、分配辦法，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)村民會議討論決定。任何單位和個人不得貪污、挪用、截留土地補(bǔ)償費等費用。這些農(nóng)民無法靠土地維系基本生活，因此除了給予合理的補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)給予與城市居民同等的社會保障。同時，還應(yīng)當(dāng)大力開發(fā)就業(yè)崗位，促進(jìn)失地農(nóng)民充分就業(yè)。而這些措施要想真正得到落實，必須將這些措施納入法律框架之中。因此，全國人大應(yīng)當(dāng)盡快完善《物權(quán)法》，對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)制，對征用土地的程序、征地補(bǔ)償款的分配或管理以及失地農(nóng)民的安置和社會保障問題作出規(guī)定，以切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　（二）完善被征地農(nóng)民的安置辦法�，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障的原因是一些地方忽視了失地農(nóng)民依法獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利。由于沒有相關(guān)的法律規(guī)制，農(nóng)民在土地被征用后，生活保障問題很難得到落實。征地補(bǔ)償費往往采取層層下?lián)艿姆绞剑�所以征地補(bǔ)償費被拖欠、截留、挪用的現(xiàn)象在各個地方都不同程度地存在，補(bǔ)償金很少能切實落到農(nóng)民手里。為了解決征地后失地農(nóng)民的基本生活問題，應(yīng)當(dāng)完善失地農(nóng)民的安置辦法，確保征地程序合法化，同時提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，確保足額兌現(xiàn)。

　�。ㄈ�）進(jìn)一步規(guī)范土地征用的程序，確保程序公正。根據(jù)我國土地管理法和實施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，集體土地的征用程序是：建設(shè)單位在集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)，需要依法辦理集體土地的征用手續(xù)，將集體所有土地變更為國有土地，再辦理出讓手續(xù)以取得土地的使用權(quán)。集體土地的征用需要經(jīng)過辦理用地申請、擬定征地方案、行政主管部門進(jìn)行征地審查、征地審核與批復(fù)、公告征用土地方案、制定征地補(bǔ)償安置方案、公告征地補(bǔ)償、安置方案、補(bǔ)償安置的實施、頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書等程序。但是在征地過程中，時常出現(xiàn)先征地后報請審批、不公告征用土地及補(bǔ)償安置方案等程度違法現(xiàn)象，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和話語空間，失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。所以，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善土地管理法中征用土地的相關(guān)程序，以征用土地的程序公正確保失地農(nóng)民合法權(quán)益得到保障的實體公正。

　　（四）建立健全失地農(nóng)民的社會保障法律制度。要維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，各級政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到建立失地農(nóng)民社會保障制度的合理性和可行性，立足現(xiàn)實，著眼未來，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的社會保障體系，使失地農(nóng)民在面臨養(yǎng)老、疾病、喪失勞動能力及其他困難時，能夠得到最基本的幫助，真正能享受老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)有救濟(jì)、失地有保障的待遇�？梢越梃b各地的一些先進(jìn)經(jīng)驗和做法，建立本地區(qū)的失地農(nóng)民社保機(jī)制。對失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。對生活困難的失地農(nóng)民，可以參照城市最低生活保障的做法，由本人申請后納入農(nóng)村低保范圍，享受本省城鎮(zhèn)居民同等的最低生活保障。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織可以從征地補(bǔ)償費中拿出一部分，為每位失地農(nóng)民出資，設(shè)立個人社會保險賬戶。當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到55或60歲時，每月可以領(lǐng)取一定數(shù)額的生活補(bǔ)助，以保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。構(gòu)建失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。目前，醫(yī)療費用過高，城市居民難以承受，失地農(nóng)民更無力負(fù)擔(dān)。因此，必須推行失地農(nóng)民大病風(fēng)險醫(yī)療保障制度。通過失地農(nóng)民交一部分，從征地補(bǔ)償費中支出一部分，為失地農(nóng)民設(shè)立醫(yī)療保險，使失地農(nóng)民病有所醫(yī)。建議對失地農(nóng)民的社會保障以立法的形式確定下來，建立失地農(nóng)民的社會保障法律制度。

　�。ㄎ澹┘哟髮�截留、挪用、貪污征地補(bǔ)償費的懲治力度。在征地補(bǔ)償方安置方案得到批準(zhǔn)后，建設(shè)用地單位會將征地補(bǔ)償費通過人民政府國土管理部門撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在這一過程中，對征地補(bǔ)償費層層截留的現(xiàn)象屢有發(fā)生。本來我國征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低，層層截留后，發(fā)放到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償款就微乎其微了。為了保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，對于截留征地補(bǔ)償款的機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人都應(yīng)追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的可以追究刑事責(zé)任。同時，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在管理、經(jīng)營土地補(bǔ)償費的過程中，有些人利用職務(wù)之便將土地補(bǔ)償費這一專項資金挪作他用或者采用各種手段將土地補(bǔ)償費秘密地?fù)?jù)為己有。對此行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用刑法的相關(guān)規(guī)定追究行為人的刑事責(zé)任，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　（六）理清法律上和現(xiàn)實中關(guān)于農(nóng)地權(quán)屬主體的規(guī)定。明晰農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是解決農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)的問題的關(guān)鍵。國家行使強(qiáng)制性征地權(quán)的同時，法律應(yīng)保障農(nóng)民對土地的自主經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)不受第三方干涉。所以，在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，法律應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)民集體這一權(quán)屬主體，理清農(nóng)村集體、村集體組織和農(nóng)民的關(guān)系，切實維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)利。并明確"公共目的"的范圍，嚴(yán)格控制公益用地。建議可以將"公共利益"加以列舉，限制在國家機(jī)關(guān)和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、慈善等社會公共事業(yè)；國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目，其他由政府興辦以公益為目的事業(yè)。此外的經(jīng)營性用地可以通過市場、與農(nóng)民集體的平等談判等途徑來取得土地的使用權(quán)。并以市場為標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償水平，力求補(bǔ)償形式的多樣化，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償必須做到項目公正，數(shù)額公正。補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)該充分考慮土地的增值的可能和預(yù)見未來發(fā)展的趨勢和其本身潛在的價值，主觀上尊重農(nóng)民自身的意愿，客觀上結(jié)合現(xiàn)有的物價水平及日�？傮w的消費水平等因素，以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)提高補(bǔ)償水平，有時間有地區(qū)差別地確定補(bǔ)償數(shù)額，這樣才能防止失地農(nóng)民的生活水平、生存環(huán)境不因為失地而有所下降，有所變化。既能解決農(nóng)民眼前的困難，又能保障其長期生活，實現(xiàn)失地農(nóng)民的"可持續(xù)生計".

　�。ㄆ撸┘訌�(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保障的專項立法。從我國保障失地農(nóng)民權(quán)益尚存在立法空白的現(xiàn)狀出發(fā)，有必要制定一部專門關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保障的部門法，對農(nóng)民的收入、福利、社會保障、合法權(quán)利、農(nóng)民與土地的關(guān)系以及農(nóng)民在征地過程中的利益保護(hù)等做系統(tǒng)的規(guī)定，有針對性地構(gòu)建一個公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律保障體系。在對失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的專項立法中解決對失地農(nóng)民身份地位的定位問題，并以此為前提開展社會保障、就業(yè)安置等制度的建設(shè)，讓失地農(nóng)民也能享受屬于自己的社會福利，不至于因耕作無地而淪為游離于城鄉(xiāng)社會之間的"邊緣人". 與此同時建立有效的法律救助途徑。通過合法的救濟(jì)渠道在自己的合法權(quán)益受到侵害之后挽回必要的損失，同樣是失地農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的一種重要方式，也是最后的一項保護(hù)措施。救濟(jì)途徑的狹隘性在某種程度上造成了失地農(nóng)民權(quán)益保障的不徹底，因此要進(jìn)一步建立和拓寬對于失地農(nóng)民的法律救助途徑，并確保各項救助途徑的有效性，把好失地農(nóng)民保障工作的最后一關(guān)。應(yīng)實行嚴(yán)格的征地審批程序。凡是以"公共利益"為由征用農(nóng)民土地的，必須符合法定的公共目的和適用范圍、城市建設(shè)總體規(guī)劃、耕地保護(hù)法規(guī)、建設(shè)用地報批制度，缺一不可。征地之前還應(yīng)實施聽證制度，盡量縮小征地范圍和規(guī)模，提高被征地利用率，并制定出切實可行的失地農(nóng)民社會保障方案，把保護(hù)耕地和解決失地農(nóng)民問題同時落到實處。并適當(dāng)限制地方政府的征地權(quán)限。要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地范圍，對經(jīng)營性用地由用地單位與農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體直接協(xié)商，引入市場機(jī)制來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，讓各級政府從土地經(jīng)營者的位置上退出來。同時對地方政府審批土地所得款項，應(yīng)全部上繳中央財政，中央政府可按一定比例返還其專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐漸弱化以至完全剝離地方政府與征地之間的直接利益關(guān)系，從機(jī)制上幫助其走出"以地生財"、違規(guī)圈地的怪圈，應(yīng)提高耕地占用成本。首先，應(yīng)嚴(yán)格控制耕地占用稅的征管范圍，不得漏征；對外商投資企業(yè)占地應(yīng)同樣征收耕地占用稅，應(yīng)取消原《耕地占用稅暫行條例》中"不適用于外商投資企業(yè)"的規(guī)定。適當(dāng)提高耕地占用稅稅率，同時，還應(yīng)調(diào)整耕地占用稅的使用方向，改目前將耕地占用稅用于平衡財政預(yù)算為專項用于農(nóng)村土地復(fù)墾、開發(fā)、改造等，加大耕地補(bǔ)充力度，提高耕地質(zhì)量。嚴(yán)格禁止被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象。對已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動工建設(shè)的應(yīng)按規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的應(yīng)無償收回用地單位的土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，把各種因素造成的被征用土地閑置和荒蕪現(xiàn)象壓縮到最低限度。并強(qiáng)化耕地的法治化管理。各級政府應(yīng)逐年編制土地利用年度計劃，并嚴(yán)格按規(guī)定程序逐級審報。年度計劃一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，并將其計劃執(zhí)行情況納入每年向同級人代會匯報國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃情況的重要內(nèi)容之一，把耕地征用與開墾情況全面納入人民代表監(jiān)督的視野，以法治的形式確保本轄區(qū)耕地總量不減少。加大對違法違規(guī)占地的處罰力度。對地方政府不惜犧牲耕地，片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長的錯誤行為，必須堅決制止；對那些圈地、浪費土地嚴(yán)重的行為，必須嚴(yán)肅查處；對不顧黨中央、國務(wù)院三令五申依然敢于違規(guī)違法批地占地的直接責(zé)任者必須以法律為準(zhǔn)繩，給以身試法者以應(yīng)有的懲罰，充分顯示法律的強(qiáng)大威力。只有這樣，才會有效抑制一些地方以地生財?shù)膹?qiáng)烈沖動，才會對保護(hù)耕地起到立竿見影的作用。

　�。ò耍�應(yīng)積極創(chuàng)造條件安置失地農(nóng)民就業(yè)。要大力發(fā)展中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)等勞動密集型企業(yè)，積極開發(fā)準(zhǔn)入門檻低、適合農(nóng)民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位；加快市場建設(shè)步伐，為更多的失地農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件；對吸納失地農(nóng)民就業(yè)達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)，應(yīng)給予貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策；建立安排失地農(nóng)民就業(yè)數(shù)量與用地單位用地規(guī)模掛鉤制度；對"零就業(yè)"的失地農(nóng)戶，應(yīng)采取特別措施重點給予照顧。建立健全失地農(nóng)民技能培訓(xùn)機(jī)制。搞好失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)是解決失地農(nóng)民失業(yè)問題的治本措施之一。各級地方政府和有關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識做好被征地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的必要性、緊迫性和艱巨性，將其列入重要議事日程，實行一把手負(fù)責(zé)制，建立責(zé)任追究制。在具體技能培訓(xùn)方面，應(yīng)通過訂單式培訓(xùn)等多種方式幫助被征地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主、面向縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力，促使失地農(nóng)民實現(xiàn)充分就業(yè)。并完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各級政府應(yīng)不斷完善失地農(nóng)民基本情況信息庫，開展求職意向調(diào)查，為失地農(nóng)民及時提供有價值的就業(yè)信息，免費為他們提供中介服務(wù)。在閑散勞動力較多的地方定期舉辦勞動力市場，免費為他們進(jìn)行職業(yè)介紹，積極組織勞務(wù)輸出。同時還應(yīng)設(shè)立專門的就業(yè)服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)，為實現(xiàn)失地農(nóng)民充分就業(yè)提供及時便捷的服務(wù)。同時把構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)落到實處。設(shè)立失地農(nóng)民社會保障專項基金。其具體籌資途徑可采取"政府出一塊、征地主體拿一塊、集體補(bǔ)一塊、個人繳一塊"的辦法解決，其中個人承擔(dān)部分可從征地安置補(bǔ)助費中抵交，政府和集體出資部分可以考慮在土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、集體土地有償使用收入、政府土地招標(biāo)、拍賣等收益中，確定一定比例收取，各類征地主體可在土地收益中拿出一塊。此外，還可以通過向社會各界募捐來彌補(bǔ)專項基金的不足。建立健全失地農(nóng)民社會保障制度和建立健全失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度，采取政府補(bǔ)貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費統(tǒng)籌用于解決養(yǎng)老保險等問題，不足部分應(yīng)由各級財政按比例分?jǐn)偠档�。同時抓好失地農(nóng)民的安居工程。首先應(yīng)完善房屋拆遷管理辦法和程序，按照"先補(bǔ)償安置，后拆遷建設(shè)"的原則，用制度規(guī)范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。其次應(yīng)妥善做好安置工作，房屋拆遷安置補(bǔ)償可實行統(tǒng)建還房、劃地自建、貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)刃问�，供被拆遷人自主選擇，無論哪種方式都應(yīng)提前進(jìn)行拆遷安置，確保補(bǔ)償?shù)綉�、到人，�?yán)禁"打白條",并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。

　�。ň牛┓e極為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民作為新形勢下的弱勢群體，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時，往往由于缺乏法律知識和足夠的支付能力而使憲法規(guī)定的"法律面前人人平等"的原則在他們身上無法得到體現(xiàn)，并由此給社會穩(wěn)定帶來隱患。因此，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)積極為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，切實保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。

　　結(jié)語

　　當(dāng)前形勢下失地農(nóng)民權(quán)益保障有迫切的需要，我國應(yīng)立足國情，充分借鑒世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補(bǔ)償機(jī)制、健全失地農(nóng)民的社會保障體系，切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　注釋

　　1、鄧國華《失地農(nóng)民：一個亟須關(guān)注的弱勢群體》西北人口。2005（5）

　　2、李韶杰，鐘筱紅《失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對策與構(gòu)想》《人民論壇》，2011年第9期。

　　3、賴武梨《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究》西南政法大學(xué)2008年碩士論文。

　　4、徐素芹《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題研究》《社科縱橫》，2010年第8期。

　　5、韓炳奎《失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究》山東農(nóng)業(yè)大學(xué)2009年碩士論文。

　　6、田開友，張世敏《土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度設(shè)計》《法治研究》，2011年第8期。

　　7、王翠英，王小魚《城市化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策研究》理論導(dǎo)刊。2007（1）

　　8、張莉《當(dāng)前我國失地農(nóng)民利益受損的制度分析》理論參考。2006（1）、陳起風(fēng)《失地農(nóng)民若干問題淺析》沿海企業(yè)與科技2007（5）、陳濤《失地農(nóng)民問題淺析》重慶郵電大學(xué)學(xué)報2007年增刊

　　9、陳垚《失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究》《湖北社會科學(xué)》2011年第4期。

　�。�孟村回族自治縣人民法院）