加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票管理堵塞漏洞、防止稅款流失
隨著新稅制的全面實(shí)施以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，增值稅的改革日益深入人心。增值稅專用發(fā)票的使用和管理日益為各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)所重視。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，在增值稅專用發(fā)票的管理方面也不同程度地暴露了一些問題，特別是利用增值稅發(fā)票偷稅案屢屢發(fā)生。然而，值得深思的是我們至今對(duì)增值稅發(fā)票案件還沒有十分有效的預(yù)防和控制手段。還不能將利用發(fā)票偷稅問題消滅在萌芽狀態(tài)。
全國各地不斷發(fā)生的增值稅發(fā)票大案，導(dǎo)致的不僅僅是社會(huì)物質(zhì)和國家利益的巨大損失，而更深遠(yuǎn)的是精神上的損失�？梢韵胂�，當(dāng)屢屢發(fā)生的增值稅專用發(fā)票案件，對(duì)人們心靈的震撼從最初的觸目驚心，到司空見慣，不以為然，這種心態(tài)發(fā)展下去，喪失的不只是人們心目中的“稅法”觀念，而是法律的公平與公正。因此有效地遏制利用增值稅專用發(fā)票進(jìn)行偷稅犯罪活動(dòng)，是亟待解決的問題。
一、目前增值稅發(fā)票管理存在的問題
（一）虛開現(xiàn)象嚴(yán)重。所謂虛開是在無任何商品交易行為（購銷行為）的情況下，利用所持有的增值稅專用發(fā)票，采取無中生有或以少開多的手段，為他人虛開，為自己虛開或介紹他人虛開增值稅專用發(fā)票。
（二）人為的調(diào)節(jié)進(jìn)項(xiàng)稅額。造成零申報(bào)、負(fù)申報(bào)。由于增值稅專用發(fā)票不僅是納稅人經(jīng)營活動(dòng)中的主要商事憑證，而且是兼記銷售方納稅義務(wù)和購貨方抵扣稅款的重要憑證，該發(fā)票不僅具有較強(qiáng)的以票管稅作用，更重要的是增值稅專用發(fā)票將一個(gè)產(chǎn)品從最初生產(chǎn)到最終銷售各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，形成鏈條，體現(xiàn)了流轉(zhuǎn)稅在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的重要作用。正因?yàn)椤暗挚壑贫扔兄鴺O大的誘惑力”，因此，一些人千方百計(jì)在扣稅環(huán)節(jié)上動(dòng)腦筋，作文章。其主要表現(xiàn)一是，根據(jù)銷項(xiàng)稅確定進(jìn)項(xiàng)稅。納稅人月末進(jìn)行核算先將當(dāng)月銷項(xiàng)稅額計(jì)算出來，然后再設(shè)法開具同等金額的進(jìn)項(xiàng)稅票，于是出現(xiàn)了怪現(xiàn)象之一“零申報(bào)”。本市某外資企業(yè)98年人為調(diào)節(jié)進(jìn)項(xiàng)稅達(dá)7000余萬元。二是，非法索取進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票，多多益善。月末一次性抵扣，造成進(jìn)項(xiàng)稅大于銷項(xiàng)稅，于是出現(xiàn)怪現(xiàn)象之二“負(fù)申報(bào)”。
（三）人為調(diào)節(jié)銷項(xiàng)稅。在開具銷售發(fā)票時(shí)，采取上下聯(lián)次、內(nèi)容、數(shù)額均不相等，或大頭小尾分別填開辦法，其目的是縮小銷項(xiàng)稅額。達(dá)到偷稅目的。
（四）騙購增值稅專用發(fā)票。當(dāng)前騙購增值稅發(fā)票現(xiàn)象十分嚴(yán)重。偷稅分子多采取編造假姓名，利用假身份證、假經(jīng)營地址，騙取營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證，騙購增值稅專用發(fā)票，以“開票“為主要經(jīng)營項(xiàng)目，一旦敗露，迅速逃離。甚至有的偷稅分子一次注冊(cè)幾家，十幾家公司，進(jìn)行犯罪活動(dòng)。
（五）開具假發(fā)票。開具假發(fā)票一般為合伙經(jīng)營。犯罪團(tuán)伙以私印、盜竊、收售假發(fā)票為主要經(jīng)營手段，私自刻制有關(guān)公司圖章，經(jīng)營地點(diǎn)不固定，流動(dòng)性很強(qiáng)，不易抓獲。市稽查局于98年6月6日與天津市公安十七處配合查獲了一起開具假發(fā)票的犯罪團(tuán)伙，犯罪分子與其團(tuán)伙（浙江人）在天津、北京、秦皇島等地進(jìn)行虛開犯罪活動(dòng)，先后為二十幾家企業(yè)虛開發(fā)票，辦案人員搜出空白假發(fā)票216本，犯罪分子4人被逮捕歸案。
增值稅專用發(fā)票違法問題，直接影響稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)發(fā)票控稅、計(jì)稅、征稅、查稅。增值稅專用發(fā)票的鏈條作用被沖淡，形成管理上的失控，使國家稅款嚴(yán)重流失。我市國稅稽查機(jī)構(gòu)自94年8月機(jī)構(gòu)分設(shè)到99年末，共檢查各類納稅單位157266戶，其中有問題戶76843戶，占補(bǔ)戶數(shù)48.46%。查出應(yīng)補(bǔ)稅款為189226萬元，查補(bǔ)稅款數(shù)額呈逐年上升趨勢(shì)。
為什么犯罪分子鋌而走險(xiǎn)，千方百計(jì)在增值稅專用發(fā)票上大做文章，達(dá)到其偷稅獲利目的，且屢禁不止？原因是多方面的，我們僅從以下幾方面剖析。
二、增值稅發(fā)票管理產(chǎn)生問題的原因
（一）現(xiàn)行抵扣制度與征管程序不相適應(yīng)。現(xiàn)行增值稅管理比較復(fù)雜，特別是抵扣稅款制度為征管流程設(shè)置了障礙。目前，征管力量相對(duì)薄弱，特別是原來由幾百名專管員負(fù)責(zé)的管理事務(wù)，集中在管理科二十幾個(gè)干部來完成，因而，大量的抵扣發(fā)票的審核、監(jiān)督不到位。留下的問題，后移到稽查部門，致使稅務(wù)稽查任務(wù)越來越重。征管流程堵塞，降低了工作效率，影響了稅收收入。
（二）增值稅一般納稅人資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上掌握不嚴(yán)。國家稅務(wù)總局對(duì)增值稅一般納稅人資格的認(rèn)定，有明確的規(guī)定，但是有些企業(yè)經(jīng)營規(guī)模未達(dá)到一般納稅人標(biāo)準(zhǔn)，為取得增稅專用發(fā)票，到處托人情、拉關(guān)系、騙取一般納稅人資格。目前，對(duì)新開辦的企業(yè)，采取認(rèn)定為臨時(shí)增值稅一般納稅人。這部分企業(yè)大部分是商業(yè)性公司，經(jīng)營部、個(gè)體戶。從實(shí)際情況看很多企業(yè)一旦得到增值稅專用發(fā)票，幾個(gè)月后便不知去向，很難查找和監(jiān)控。近幾年90%以上專用發(fā)票案件出現(xiàn)在這部分企業(yè)中。
（三）抵扣在前，申報(bào)在后，使征管工作被動(dòng)�，F(xiàn)行抵扣制度，全部實(shí)行購進(jìn)扣稅法。企業(yè)當(dāng)前購進(jìn)貨物不論多少，均可在當(dāng)期銷項(xiàng)稅中一次性全部抵扣，且先扣稅，后接受稅務(wù)機(jī)關(guān)審查，形成事后監(jiān)督和制約。稅務(wù)機(jī)關(guān)工作處于滯后、被動(dòng)局面。相反，企業(yè)則享有相當(dāng)大的主動(dòng)權(quán)和隨意性。由于征管不嚴(yán)，客觀上留有縫隙，容易被偷稅分子利用。
（四）稅收?qǐng)?zhí)法不嚴(yán)，對(duì)偷稅、逃稅查處不力。《中華人民共和國稅收征管法》明確規(guī)定，有違反其規(guī)定的，要嚴(yán)格依照該法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。但是在具體執(zhí)行時(shí)，由于受到種種干擾，缺乏剛性和力度。稽查人員一進(jìn)入企業(yè)，就有人出面說情，查出問題后更是興師動(dòng)眾，企業(yè)托人說情，要求稽查人員“高抬貴手”�；槿藛T要抵擋來自各方面的壓力，有些部門默許和縱容，使偷逃稅有了較大的生存空間。造成了稅務(wù)機(jī)關(guān)查處的偷稅案件越來越多，逃稅現(xiàn)象愈查愈烈，嚴(yán)重影響了依法治稅。
下面我們僅就如何加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票管理，堵塞漏洞、防止稅款流失提出如下建議和措施。
三、防范利用增值稅發(fā)票偷稅的建議和措施
（一）強(qiáng)化增值稅專用發(fā)票管理，應(yīng)成為當(dāng)前稅收征管工作“重中之重”。
發(fā)票管理是稅收征管的中心環(huán)節(jié)，特別是增值稅專用發(fā)票，有著特殊的以票計(jì)稅，以票管稅的重要作用。因此，管住了增值稅專用發(fā)票，也就管住了銷項(xiàng)和進(jìn)項(xiàng)稅。具體做法：
一是，在發(fā)票領(lǐng)、購環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)控。發(fā)票領(lǐng)、購環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，必須對(duì)發(fā)票的領(lǐng)購數(shù)量，納稅人的經(jīng)營狀況，發(fā)票使用情況，違紀(jì)問題做詳細(xì)記錄。嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)舊售新制度，克服就票審票，借助其他資料，對(duì)企業(yè)有無虛開，有無代開和編購現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)領(lǐng)購數(shù)量嚴(yán)加控制，克服過去的重發(fā)售、輕審核、輕管理，監(jiān)督不力現(xiàn)象。
二是，在申報(bào)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控。取消專管員管戶制度，實(shí)行納稅人主動(dòng)申報(bào)為基礎(chǔ)的新的征管模式后，各基層稅務(wù)機(jī)關(guān)建立了征收大廳，但從實(shí)際情況看、納稅人主動(dòng)申報(bào)，如實(shí)申報(bào)的情況很不理想，增值稅納稅人依法向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)，提供財(cái)務(wù)報(bào)表及其他資料，是其應(yīng)盡的義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)申報(bào)資料有責(zé)任進(jìn)行審核，這種審核在嚴(yán)格意義上講也是一種書面稽查，這同進(jìn)戶檢查一樣，具有相應(yīng)的法律效力，同樣可依法對(duì)納稅人自我界定的稅收法律責(zé)任進(jìn)行調(diào)整和追究。為規(guī)范納稅人的申報(bào)行為，建議在征稅大廳建立納稅輔導(dǎo)站，從幫助納稅人正確計(jì)算應(yīng)納稅額入手，利用發(fā)票、帳薄、各種報(bào)表及營業(yè)執(zhí)照等資料，重點(diǎn)檢查企業(yè)發(fā)票所列產(chǎn)品有無超照經(jīng)營項(xiàng)目、檢查進(jìn)項(xiàng)稅票產(chǎn)品項(xiàng)目是否企業(yè)經(jīng)營所需。對(duì)辦稅工作不熟悉、核算水平較低的人員進(jìn)行重點(diǎn)輔導(dǎo)，對(duì)帶有普遍性、共性的問題進(jìn)行集中輔導(dǎo)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，逐漸提高納稅申報(bào)質(zhì)量，達(dá)到主動(dòng)申報(bào)、如期申報(bào)、如實(shí)申報(bào)。
三是，建立納稅監(jiān)督員。實(shí)行新的稅收征管模式以來，對(duì)納稅人實(shí)行日常監(jiān)督顯得相對(duì)薄弱。一些基層單位正在嘗試實(shí)行納稅監(jiān)督員辦法。監(jiān)督員不同于過去的專管員，而是主要承擔(dān)對(duì)企業(yè)納稅情況的日常檢查與監(jiān)督，通過有關(guān)資料的審查和實(shí)地考察，隨時(shí)掌握企業(yè)發(fā)票使用和經(jīng)營情況，使防范關(guān)口前移，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。
（二）加強(qiáng)稅法宣傳力度。近幾年稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅法宣傳上力度不斷加大，宣傳的主題也不斷變換。但實(shí)效性較差，宣傳仍停留在一般水平。應(yīng)將稅法宣傳滲透到稅收征收、管理、稽查各個(gè)環(huán)節(jié)，寓稅法宣傳于優(yōu)化服務(wù)之中�？蓪⒄魇沾髲d作為主要宣傳陣地，設(shè)立稅法宣傳專欄，定期公布稅收政策及發(fā)票管理規(guī)定。我們?cè)诨橹邪l(fā)現(xiàn)一些企業(yè)因缺乏稅收知識(shí)和發(fā)票知識(shí)，特別是受票方缺乏對(duì)真假發(fā)票的鑒別能力，在接受進(jìn)項(xiàng)稅專用發(fā)票時(shí)被違法受罰現(xiàn)象普遍。如：河北省南宮稅案涉及我市350家企業(yè)的662份專用發(fā)票存在有違法問題。這說明，當(dāng)前發(fā)票監(jiān)控的社會(huì)化程度低，納稅人對(duì)假發(fā)票防范能力、防范意識(shí)較差。可利用征收大廳建立稅務(wù)咨詢站，免費(fèi)咨詢電話、納稅光榮榜等。還可對(duì)偷稅大案通過播放錄像的方式進(jìn)行宣傳，對(duì)納稅人切實(shí)起到警示作用。促進(jìn)納稅人自覺守法，依法經(jīng)營、照章納稅。
（三）完善新辦企業(yè)臨時(shí)增值稅一般納稅人認(rèn)定和征稅工作。
一是建議國家稅務(wù)總局改變?cè)鲋刀惣{稅人認(rèn)定方式。先讓企業(yè)經(jīng)營一段時(shí)間，如一年或半年，待其銷售收入額達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)核算比較規(guī)范、健全時(shí)再認(rèn)定為一般納稅人，即先達(dá)標(biāo)，后認(rèn)定。
二是，對(duì)臨時(shí)增值稅一般納稅人實(shí)行“代管監(jiān)開”的辦法，即在臨時(shí)增值稅一般納稅人期間，納稅人使用的增值稅專用發(fā)票由稅務(wù)機(jī)關(guān)代管監(jiān)開，有利于對(duì)納稅人進(jìn)行考核和監(jiān)督。
（四）采取銷售實(shí)耗扣稅制度。目前，企業(yè)在同時(shí)期內(nèi)購進(jìn)貨物與銷售的產(chǎn)品比例不均衡。采取購進(jìn)扣稅法，使銷售與抵扣不配比，不利于稅款及時(shí)、足額、均衡地組織入庫。按會(huì)計(jì)上的配比原則，采取銷售收入與稅款抵扣相配比的方法，即在同一納稅期間內(nèi)，進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣不得大于或等于銷項(xiàng)稅額�？梢苑乐钩霈F(xiàn)異常申報(bào)。
（五）取締大量的現(xiàn)金結(jié)算辦法，與金融監(jiān)督形成一種相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督機(jī)制。納稅人實(shí)現(xiàn)銷售、開具增值稅專用發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)在審核進(jìn)項(xiàng)稅專用發(fā)票時(shí)，必須與納稅單位銀行對(duì)帳單核對(duì)，經(jīng)核對(duì)無誤，方允許抵扣。這個(gè)辦法既有利于加強(qiáng)增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票的監(jiān)督又減少了大量用現(xiàn)金結(jié)算帶來的弊端。
（六）完善法制，制定《發(fā)票管理法》。目前，涉及我國稅收的法律只有《中華人民共和國稅收征收管理法》、《外商投資企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》三個(gè)法。這與我國稅收的重要地位和作用，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度不相適應(yīng)，現(xiàn)有的稅收法規(guī)剛性不足，缺乏權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，效力低于稅收法律。就國家和全社會(huì)而言，發(fā)票的作用以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其原來固有的交易結(jié)算作用。因此應(yīng)盡快制定出一部《發(fā)票管理法》、對(duì)發(fā)票管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、消費(fèi)者對(duì)發(fā)票的索取以及違反發(fā)票管理法的刑事犯罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等詳細(xì)作出規(guī)定，以便有效地發(fā)揮依法管票、以票計(jì)稅、依法治稅的作用。
（七）加大處罰力度，堵住假發(fā)票供銷渠道。對(duì)利用發(fā)票違法犯罪處罰力度不夠是值得注意的問題。以往我們對(duì)偷稅案件查了不少，但處罰措施不力，執(zhí)法力度不夠。以征代罰，以罰代刑、以言代法現(xiàn)象不同程度的存在。無法有效地遏制納稅人逃稅獲利的膨脹心理。因此，必須充分發(fā)揮稅務(wù)稽查部門的職能作用，有效地懲治偷稅行為。首先，稽查要以虛開、代開增值稅專用發(fā)票違法犯罪為重點(diǎn)，嚴(yán)查重罰，按照《稅收征收管理法》，適時(shí)采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施，該暴光的暴光，該移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的及時(shí)立案移送。突出稅法的剛性和強(qiáng)制性，使稅法成為不可觸摸的“高壓線”，一旦觸及，便傷筋動(dòng)骨，不可治愈。其次，稽查要以促進(jìn)納稅人主動(dòng)申報(bào)為目的，善于發(fā)現(xiàn)發(fā)票管理上存在的薄弱環(huán)節(jié)，達(dá)到以查促管�；楣ぷ饕朔p發(fā)票檢查、重帳薄檢查的問題，擴(kuò)大稽查的覆蓋面和稽查深度。定期開展發(fā)票專項(xiàng)檢查，對(duì)長(zhǎng)期出現(xiàn)零申報(bào)、負(fù)申報(bào)、低稅負(fù)的企業(yè)開展重點(diǎn)檢查。另外，對(duì)制造、銷售假發(fā)票的犯罪團(tuán)伙，依法予以嚴(yán)懲，與公安機(jī)關(guān)配合，對(duì)販假、制假、盜竊增值稅專用發(fā)票大案堅(jiān)決予以打擊。規(guī)范辦案程序，排除各種干擾，從重從嚴(yán)處罰，形成良好的治稅環(huán)境，堵住假發(fā)票供銷渠道，鏟除虛開增值稅專用發(fā)票的生存土壤。
（八）加速推進(jìn)計(jì)算機(jī)管理化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)、區(qū)域以至全國聯(lián)網(wǎng)，信息共享。從目前查處的發(fā)票案件分析，多為跨地區(qū)、跨省市，涉及面較廣的案件，單靠一個(gè)地區(qū)的稽查力量很難將案件徹底查清。全國已建立了案件協(xié)查制度，對(duì)于查處大案要案提供了良好的條件。但在發(fā)票管理上我國還處于管理手段比較落后的狀況，雖然一些地區(qū)正在加速實(shí)現(xiàn)微機(jī)管票，但大部分地區(qū)尚未擺脫人工開票辦法，為解決增值稅發(fā)票管理上的問題，重要的是發(fā)揮計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存量大，運(yùn)算速度快等特點(diǎn)，將增值稅一般納稅人的基本情況、稅號(hào)、票號(hào)以及發(fā)票領(lǐng)購，使用情況輸入微機(jī)，供全國各地稅務(wù)機(jī)關(guān)通過微機(jī)聯(lián)網(wǎng)查詢，既有效地防止虛開增值稅發(fā)票現(xiàn)象，及時(shí)反饋信息，又可大大提高稅務(wù)稽查部門查處發(fā)票偷稅犯罪工作效率。
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