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失地農民就業(yè)和社會保障的調查與思考
失地農民就業(yè)和社會保障的調查與思考
改革開放的實踐證明，農民只有循序從土地剝離出來，才能提高生活質量，才能加快現(xiàn)代化的步伐。黨的十六大提出，解決“三農”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展�！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)的競爭力，為農村經濟發(fā)展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創(chuàng)造條件，讓更多的農民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此，部分農民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進步的需要。合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數(shù)農民的愿望和要求。城市化有利于農民富裕，而不是造成大批農民失地失業(yè)；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。但在具體操作中也應認識到，農民失去土地之時，便是政府引導農民建立長久生活基礎的“歷史性時刻”。土地是農民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。更要考慮到失地農民今后的經濟來源和生活保障問題。為此，我們做了失地農民就業(yè)和社會保障的專題調研。
一、基本情況
�。ㄒ唬┺r村分布和農民收入情況。到2003年底，奎文區(qū)共有人口33.9萬人，城鎮(zhèn)人口27.4萬人，農村人口6.5萬人。其中，城中無地村15個，人均0.2畝以下的村11個，0.2畝至0.5畝的村14個，0.5畝至1畝的村12個，1畝以上的村13個。鋼廠工業(yè)園區(qū)共有12個村，6652人，勞動力3463人，人均耕地面積均在1.4畝以上。2003年全區(qū)農村經濟收入32.5億元，其中來自一產的3.9億元，占11.8%；來自二產的18.1億元，占55.7%；來自三產的10.5億元，占32.5%。全區(qū)農民人均收入3878元，其中工資性收入1774元，占45.7%；經營性收入1467元，占37.8%；農業(yè)收入636元，占16.5%。農民人均收入在4000元以上的村22個，最多的為濰州路街道楊家村，人均5371元；在3000元以下的14個村，最少的為鋼廠工業(yè)園孫家村，人均2700元。
�。ǘ┺r村勞動力就業(yè)現(xiàn)狀。近年來，我區(qū)把國有集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)和農民就業(yè)通盤考慮，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)劣互補，在做好國有集體企業(yè)下崗失業(yè)職工再就業(yè)工作的同時，把街道企業(yè)、村辦企業(yè)、個體私營企業(yè)和外商投資企業(yè)作為吸納農民就業(yè)的主渠道，不斷開發(fā)就業(yè)崗位，加強進城農民職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)能力，從而形成了城鄉(xiāng)一體，工農一體的大就業(yè)格局，促進了全區(qū)就業(yè)再就業(yè)工作的開展，保持了就業(yè)局勢穩(wěn)定。
到2003年底，全區(qū)共有城鎮(zhèn)從業(yè)人口89935人，農村勞動力34101人，其中，年齡在20歲以下的占28%，20—40歲的占32%，40—60歲的占40%。從事傳統(tǒng)農業(yè)的0.77萬人，占23.3%；在企業(yè)打工的1.28萬人，占38.8%；從事個體私營經濟的0.78萬人，占23.6%；無業(yè)的0.44萬人，占13.3%。無地村中，從村集體積累、村辦企業(yè)效益等方面綜合看，就業(yè)情況可分為三個層面。
第一層面。部分近郊村、城中村的村辦集體企業(yè)效益比較好，村中80%—90%左右的農村勞動力在本村企業(yè)工作，其余外出打工或在本村自謀職業(yè)。這些村就業(yè)問題解決得比較好，基本上無農村勞動力失業(yè)問題，生活安寧，社會穩(wěn)定。如廣文街道李家村，廿里堡街道南屯、廿里堡村，大虞街道東莊村等。廣文街道李家村發(fā)揮集體經濟優(yōu)勢，對自愿參與本村企業(yè)就工的村民實現(xiàn)全部就業(yè)。南屯村依托金寶集團公司安置本村1300名村民，占全村勞動力的73.7%。大虞街道東莊村結合舊村改造，騰出黃金地段聯(lián)合開發(fā)建設了早春園市場和沿街商業(yè)房，提供就業(yè)崗位300多個。據統(tǒng)計，全區(qū)在本村就工的農民達5980人，占全部勞動力的18%。
第二層面。部分近郊村，村辦企業(yè)少，農村勞動力只有30%左右在村辦企業(yè)工作，其他在外打工或自謀職業(yè)，大部分家庭比較富裕，就業(yè)壓力不大。
第三層面。大部分遠郊村、小部分近郊村無村辦企業(yè)或村辦企業(yè)效益不佳，部分農村勞動力外出打工或自謀職業(yè)，還有部分無業(yè)，就業(yè)壓力大。如廣文街道東上虞村、廿里堡街道范家村、大虞街道劉家村等。
�。ㄈ┦У剞r民生活保障情況。失地農民的生活保障主要有三種方式。一是參加農村養(yǎng)老保險。按照“政府引導、群眾自愿”的原則，根據各村實際情況，分類指導，采取不同的投保辦法，對村集體經濟條件好的村，象廿里堡街道北王村，采取村集體投保，村民達到領取養(yǎng)老金年齡時，由農村養(yǎng)老保險經辦機構發(fā)放養(yǎng)老金；對村集體經濟比較好的村，如北苑街道沙窩村、丁家，濰州路街道丁家道口村等，采取農民個人繳費與村集體補助相結合的辦法，由村里統(tǒng)一組織為適齡農民辦理；對部分村集體經濟收入減少、村民收入較好的村，如櫻桃園街道西櫻、櫻南村，組織村民自己投保。目前，全區(qū)共有3979名農民參加農村養(yǎng)老保險，占農村人口的6.4%，其中無地農民2100人左右。二是參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。近年來，立足區(qū)情實際，我們積極爭取上級政策支持，在深入宣傳發(fā)動的基礎上，逐步將街村企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍，提高了社會保險對農民合同制工人的保障作用。同時，與經貿局、外經貿局聯(lián)合下發(fā)了《奎文區(qū)個體私營企業(yè)參加社會保險辦法》和《外商投資企業(yè)參加社會保險辦法》，努力擴大社會保險覆蓋面，做好應保盡保。到目前農民合同制工人參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)已經達到3711人。三是依靠村集體發(fā)放福利和老年生活補助金等方式解決。村里發(fā)放基本生活保障金主要依靠土地補償金和村辦集體企業(yè)收入。同就業(yè)情況相同，根據土地補償金多少和企業(yè)效益好差，發(fā)放福利待遇也分三個層面。第一層面。土地補償金多或村辦企業(yè)效益好的，對農民的生活保障待遇就高。大虞街道東莊村對男年滿50周歲，女年滿45周歲的村民實行了退休，每人每月發(fā)放150元生活費，節(jié)日期間發(fā)放面粉、食油等生活補助品，并且對村民住房及水、電、暖等進行一定數(shù)額的補助。第二層面。村集體企業(yè)效益一般或有部分集體積累，也能保證村民的基本生活。廣文街道中上虞村，每月給村民發(fā)100元生活補助費，一年發(fā)兩次面粉。第三層面。村集體企業(yè)效益差或沒有企業(yè)，集體資金積累又不多，大部分村民基本上沒有福利和補助金，只給年滿60歲以上的老年人每月發(fā)放30元左右的生活補助費，由于資金有限，這部分資金積累一旦用完，則60歲以上老人的保障也無著落。
二、存在的問題
調查中我們發(fā)現(xiàn)，農民在失去賴以生存的土地后，在其自身觀念以及與其相聯(lián)系的隨之而來的就業(yè)、保障等問題逐漸成為社會關注焦點，這是一個全新的問題，也是解決農民轉市民的關鍵。從目前情況看，失地農村普遍存在以下問題。
（一）思想觀念沒有根本轉變。一方面，就業(yè)觀念差。農民失去土地后，其生活習慣、思想觀念還停留在農民原有的層次上，仍存在只要有土地就有飯吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的權利，只能依靠政府、依靠村里補助救濟，認為就業(yè)仍然是村和集體的事，通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和通過其它途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識較差。對參加社會保險沒有充分的認識，這些問題在經濟條件差的村表現(xiàn)的尤為突出。另一方面，社會保障觀念淡薄。在調查中，有50%以上村民對到了不能工作的年齡將如何保障自己的生活問題的回答是：到時候再說吧，先把眼前的吃飯、孩子上學問題解決了就行。有些村領導希望能有一個比較好的保障方法來保障村民今后的生活問題，但沒有達成村與村民的共識。
�。ǘ┥鐣ｋU開展難度大，覆蓋面窄。從調查情況看，全區(qū)無地或少地村的社會保障當前主要存在四個方面的問題：
一是保障覆蓋面窄。目前我區(qū)參加農村社會養(yǎng)老保險的農民占適齡投保人員的比例不足四分之一，全區(qū)大多數(shù)農民的社會養(yǎng)老保障問題沒有解決。二是保障數(shù)額偏低。目前我區(qū)已參加農村社會養(yǎng)老保險的村大多數(shù)參保農民都存在繳費基數(shù)低，保障數(shù)額偏少的問題，尚達不到解決基本生活保障的目的。目前我區(qū)大多數(shù)村已無土地，但這部分村的村民多數(shù)還沒有參加農村社會養(yǎng)老保險。三是生活補助少。由于村集體企業(yè)少或效益不佳，許多村資金積累不多，僅靠有限集體積累來對村民或僅對60歲以上老人進行生活補助，且補助額度偏低。四是失業(yè)農民依然存在。農村無地后，青壯勞動力外出打工，但有相當一部分中老年村民無業(yè)在家，僅依靠村積累或土地補償金進行生活補助也難以維持長久。
由于上述現(xiàn)實問題的存在，加上我區(qū)8個街道的經濟發(fā)展水平不一，各街道的村經濟發(fā)展也不一樣，對農村社會保障帶來了一定困難。如廣文街道東上虞村負債大于資產，村里也沒有集體企業(yè)，村民主要靠外出打工和做小生意維持生活。如果參加農村社會保險，集體難以承擔繳納的社會保險費。還有的村村民有愿望、集體也有愿望，如廣文街道中上虞村，村集體有部分積累，但是不愿一下子拿出很多的資金為村民繳納保險費。村民的經濟水平也不一樣，有的農民從事個體經營，經濟收入較高，不在乎參不參加保險，甚至不愿參加。有的經濟條件相對較差，僅能保障基本生活和子女上學，也無力參加保險，造成了兩極分化的問題。
�。ㄈ┚蜆I(yè)安置困難。 從我區(qū)目前的產業(yè)結構來看，有三分之一的農村勞動力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，加上今后平均每年新增農村勞動力，就業(yè)壓力將不斷增大。從無業(yè)農民情況看，失地的中老年農民失業(yè)比率比較高。具體分析：一是企業(yè)提供的再就業(yè)崗位有限，安置大齡下崗職工十分困難，再要安排失地農民的就業(yè)更難。二是受下崗職工和外地來的打工者的沖擊，就業(yè)崗位競爭越來越激烈，加上無地農民對工作挑肥揀瘦，這與外地農民工“肯吃苦、低報酬”的優(yōu)勢形成鮮明對比。三是農民素質低，尤其中老年農民素質更低，找到合適的就業(yè)崗位更難。由于文化程度低，掌握新技術難度較大，再就業(yè)困難重重。四是部分村辦企業(yè)效益不佳，也使失地農民減少了就業(yè)機會。五是失地農民中“弱勢群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農民。這些人有土地補償金，生活還能勉強維持，一旦補償金用完了，生活將無著落。
�。ㄋ模┥鐣话捕ㄒ蛩囟�。失地農民中的青壯年由于無事可干，出去打工又怕累，又嫌報酬低，加上有一定補貼，就是在村里閑逛。他們因為年輕往往覺著生活無聊，于是或結伙鬧事，或坑蒙拐騙干起違法勾當。此外，因土地出讓或補償金問題處理不妥而引起村民集體上訪因素增多。這些都嚴重影響了社會穩(wěn)定。
三、對策建議
解決失地農民問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進農村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，又要從保障農民的生活需要出發(fā)。研究解決征地費用偏低、就業(yè)困難等問題，還要從保障農民長遠利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，從根本上解決失地農民的生活和出路問題，以維護社會穩(wěn)定。
第一，建立失地農民基本生活保障制度。失地農民基本生活保障制度既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和其它社會保險，又要考慮能與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和其它社會保險相銜接。
�。ㄒ唬┍Ｕ蠈ο�。按《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規(guī)定，被征地農民基本生活保障的對象，為被征地時的在冊農業(yè)人口，具體保障人員，經村集體經濟組織成員會議或村民大會討論，由街道核準報勞動保障行政部門審核確定，并予以公示。
�。ǘ┍Ｕ闲问健８鶕煌哪挲g段，實行不同的基本生活保障，保障的重點是勞動年齡段內和勞動年齡段以上人員。
1．對征地時已經是勞動年齡段以上的人員（男60周歲、女55周歲以上），直接實行養(yǎng)老保障，并建立個人專戶與社會統(tǒng)籌相結合的制度。個人專戶由集體和個人繳費組成，記賬利率按實際收益率或不低于一年期銀行同期利率確定（下同）。政府出資部分不記入個人專戶，進入社會統(tǒng)籌賬戶以作調劑之用。繳費標準根據土地補償和安置補助標準、全省平均預期壽命和我區(qū)的具體保障水平（含增長幅度等因素）等綜合確定，一次性繳足（或不分年齡實行相同的繳費標準，或區(qū)別年齡分檔繳納）。保障對象享受的待遇應與繳費水平掛鉤，與經濟發(fā)展和承受能力相適應，原則上要高于城市居民最低生活保障水平，或比照失業(yè)人員失業(yè)保險金發(fā)放標準確定。保障對象去世后，其個人專戶中的本息余額可由法定繼承人或指定受益人繼承。
2．對征地時屬于勞動年齡段內的人員（16周歲以上，男60周歲以下、女55周歲以下人員），按實際測算標準（或不分年齡實行相同的繳費標準，或區(qū)別年齡分檔繳納）一次性繳足基本生活保障費用，為其建立個人專戶。個人專戶由集體和個人繳納的費用組成，政府出資部分也一并記入（記販利率同上）。在其未就業(yè)時，可從征地調節(jié)資金中發(fā)放不超過兩年的生活補助費，也可從征地安置補助費留存中解決；補助期滿后仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障條件的，納入城市低保；就業(yè)后按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險，其個人專戶儲存額按職工基本養(yǎng)老保險的政策規(guī)定進行銜接和折算；就業(yè)后失業(yè)的，將其納入失業(yè)保險渠道，不再享受生活費補助；因年齡偏大或其它原因不能就業(yè)的人員，在到達養(yǎng)老年齡時，可享受與勞動年齡段以上人員相同的養(yǎng)老保障待遇，其個人專戶亦與之相銜接。繳費對象男年滿60周歲、女年滿55周歲后開始領取養(yǎng)老金；繳費對象未達到領取年齡死亡后，其個人專戶中本息可依法繼承。
3．對征地時未達到勞動年齡段的人員（16周歲以下），按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費。當他們到達就業(yè)年齡或學習畢業(yè)后，即作為城鎮(zhèn)新生勞動力，參加相關的社會保障。
4、與現(xiàn)行農村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接。對已經參加農村養(yǎng)老保險的失地農民，原個人帳戶保持不變，到達領取年齡后其相應的養(yǎng)老金領取額，可與參加失地農民基本生活保障享受的領取額合并，統(tǒng)一發(fā)放。建立失地農民基本保障制度后，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人員，原個人帳戶保持不變，達到領取年齡后，分別領取養(yǎng)老金。
�。ㄈ┵Y金籌集。建立被征地農民基本生活保障制度，關鍵是要落實保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30％，從土地出讓金收入中列支；集體承擔部分不低于保障資金總額的40％，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。同時，按照以上“三個一點”籌集的被征地農民基本生活保障資金總額的5%，在土地出讓金中提取建立被征地農民基本生活保障風險準備金，以應對未來的支付風險。上述四部分資金，由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統(tǒng)一辦理，及時足額轉入財政局開設的社�；饘糁�，并抄送勞動和社會保障局，以確保被征地農民基本生活保障費在規(guī)定時間內全額到位。
�。ㄋ模┵Y金管理。被征地農民基本生活保障基金（含風險準備金）實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，�？顚Ｓ�，不得轉借、挪用或截留、擠占。要建立健全基金監(jiān)督和管理機制，確保被征地農民基本生活保障基金安全運營和實現(xiàn)保值增值。
第二，妥善解決失地農民的就業(yè)問題。在失地農民群體中，勞動年齡段內的人員占大多數(shù)，做好就業(yè)安置工作是解決他們生產、生活出路的根本保證，也是維護社會穩(wěn)定的前提條件。要以提高農民素質為總抓手，不斷加快農民市民化進程，實行“雙向選擇”的辦法，由村辦集體企業(yè)安置就業(yè)，大力發(fā)展民營經濟，鼓勵自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。
�。ㄒ唬┘涌旖洕l(fā)展，增強經濟實力。推進農民市民化，城鄉(xiāng)一體化，必須創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。就業(yè)的基礎是發(fā)展經濟，只有經濟發(fā)展了，經濟實力增強了，才能為失地農民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。
1．要大力發(fā)展中小企業(yè)和個體私營經濟等勞動密集型企業(yè)。實踐證明，中小企業(yè)在解決勞動力就業(yè)方面有著較大的優(yōu)勢，在資本積累階段，尤其需要使用大量低成本的農村勞動力。因此，要繼續(xù)依托失地勞動力所在村級集體經濟組織，借助征地補償中村集體留存部分，憑借有利的區(qū)位優(yōu)勢，要加大扶持力度，加快和發(fā)展適度規(guī)模的勞動密集型企業(yè)。
2．要加快市場建設，吸收更多的失地農民從事二、三產業(yè)。市場的集聚作用在解決就業(yè)方面有著不可替代的作用。
3．要大力發(fā)展外向型企業(yè)，并強調企業(yè)在征地辦廠時就要與被征地村簽訂勞動用工合同，最大限度地優(yōu)先安置失地農民。
（二）大力開展技能培訓，提高失地農民就業(yè)能力。農村勞動力技能偏低是當前影響其就業(yè)的重要因素。要加強對農村勞動力的就業(yè)培訓。充分調動全社會的力量，把勞動保障、農業(yè)、水利、科技、建設、社會團體等有關部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，落實培訓職責和任務，形成工作合力。同時，積極探索創(chuàng)立政府和社會攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構。要定期開展形式多樣、內容廣泛的實用技術培訓，提高失地農民的就業(yè)競爭能力。
1、培訓方式。采取定單培訓和意向培訓的方式進行。定單培訓即針對用工企業(yè)所需用工條件，對征地農民進行專門的技能培訓，培訓后由企業(yè)負責安置就業(yè)。意向培訓即根據農民的技能需求和就業(yè)愿望有選擇性地組織農民進行技能培訓，培訓后組織參加勞動力市場，實現(xiàn)就業(yè)。
2、資金籌集。采取從征地調節(jié)資金中留存一部分、村集體出一部分的辦法解決，保證有充足的培訓經費。
3、資金的管理和使用。培訓經費由政府或有關部門設立專戶統(tǒng)一管理。根據農民培訓要求聯(lián)系培訓單位，與單位協(xié)商所需費用，并印制成培訓券發(fā)放到農民手中，由農民持券參加培訓。具體辦法是：對現(xiàn)安置在村辦企業(yè)中的勞動力根據工作崗位的需要進行一次崗位技能培訓，符合條件的發(fā)給職業(yè)資格證書。對現(xiàn)從事個體或失業(yè)農民勞動力進行職業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，符合條件的發(fā)放職業(yè)資格證書，作為就業(yè)的必要條件。
�。ㄈ┓e極落實再就業(yè)優(yōu)惠政策。要制定公平合理的農民工就業(yè)政策，構建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費現(xiàn)象，使農民工與城鎮(zhèn)職工享有同樣的社會保險待遇。要在就業(yè)安置中，大力鼓勵用地單位和企業(yè)把適合的崗位優(yōu)先安排給失地農民，并建立使用失地農民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進園區(qū)企業(yè)每使用一定畝數(shù)土地后，相應安排一定數(shù)量的失地農民在本企業(yè)就工，并簽訂三年以上的勞動合同。對新辦企業(yè)安置失地農民的并簽訂三年以上合同的，企業(yè)享受社會保險補貼和崗位補貼；對村改居后的公益性崗位、轄區(qū)內的機關事業(yè)單位的公益性崗位優(yōu)先安置本村勞動力，尤其是4050人員，并同時享受國有、縣以上集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)優(yōu)惠政策；鼓勵支持失地農民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農民參照下崗失業(yè)職工的辦法，發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受與國有和縣以上集體企業(yè)下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時，享受新辦企業(yè)和小額貸款擔保的優(yōu)惠政策。
�。ㄋ模┙∪晟迫壘蜆I(yè)服務網絡。進一步完善區(qū)、街、村（居）三級就業(yè)服務網絡，為農民提供及時的、有價值的就業(yè)信息，并為他們提供免費的中介服務。在條件較好且閑散勞動力多的村定期舉辦勞動力市場，免費進行職業(yè)介紹。積極組織勞務輸出，實現(xiàn)異地就業(yè)。設立專門的就業(yè)服務熱線和網絡，為勞動力提供及時、便捷的服務。
總之，在對被征地農民的就業(yè)和保障問題上要通盤考慮，做好就業(yè)和社會保障的有機結合，雙管齊下，全方位保障失地農民的利益，使農村經濟盡快融入市場經濟發(fā)展的良性軌道，加快城市化進程的步伐。
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