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淺議鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債的成因及對(duì)策
淺議鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債的成因及對(duì)策當(dāng)前，巨額的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已經(jīng)像一座大山，壓得農(nóng)民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國家權(quán)威部門調(diào)查得出的保守?cái)?shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，目前負(fù)債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負(fù)債，平均債務(wù)為４００萬元，村組負(fù)債的比例更高。深入地分析鄉(xiāng)村負(fù)債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步�；诖耍覀儚模玻埃�5年初開始，對(duì)XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因
××縣轄１７個(gè)鎮(zhèn)，６２５個(gè)行政村，人口１３９萬，其中農(nóng)業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個(gè)人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務(wù)超過千萬的有四個(gè)。６２５個(gè)行政村債務(wù)總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個(gè)人借款及其他占６６．７％。村級(jí)負(fù)債總額超過３０００萬元的有六個(gè)鎮(zhèn)，最高的××鎮(zhèn)達(dá)６０００萬元，尤其是近三年來，債務(wù)的增長十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級(jí)債務(wù)與當(dāng)年財(cái)政總收入的比率已達(dá)４倍以上。當(dāng)前鎮(zhèn)村兩級(jí)形成巨額債務(wù)的原因如下：
１、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政拮據(jù)，為保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)而形成債務(wù)。雖然我國工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，財(cái)政來源的大頭在農(nóng)業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能保"吃飯"，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了"饑餓"財(cái)政、"空殼"財(cái)政。如××鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財(cái)力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項(xiàng)就缺口６００多萬元，只有借債度日。
２、上級(jí)層層加壓，硬性達(dá)標(biāo)帶來巨額債務(wù)。上級(jí)規(guī)定的達(dá)標(biāo)項(xiàng)目很多，并且大多采取"下硬指標(biāo)，定硬任務(wù)，結(jié)硬仗"的辦法。為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達(dá)標(biāo)。如按照上級(jí)關(guān)于減輕基層報(bào)刊負(fù)擔(dān)的精神和下達(dá)的任務(wù)，××縣２００4年黨報(bào)黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報(bào)刊費(fèi)不能超過"三提"管理費(fèi)的４％，鎮(zhèn)村兩級(jí)用于公費(fèi)訂閱的報(bào)刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負(fù)債來彌補(bǔ)。全縣村級(jí)負(fù)債的６．９億元中，有１．３億元用在了"達(dá)標(biāo)"建設(shè)上，僅"普九"建設(shè)一項(xiàng)，村組就背上了８５００萬元的債務(wù)包袱。
�。场⒉糠诸I(lǐng)導(dǎo)追求政績，超前建設(shè)，增加了債務(wù)。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財(cái)力和群眾承受能力，為追求政績，不惜高息舉債，盲目上項(xiàng)目、鋪攤子，興辦的項(xiàng)目、企業(yè)等或因達(dá)不到規(guī)模，盲目重復(fù)建設(shè)等問題而擱淺；或因體制不順、機(jī)制不活、管理落后、技術(shù)不高等原因而破產(chǎn)、倒閉，給農(nóng)村丟下了一個(gè)又一個(gè)爛攤子。當(dāng)然，這中間也有決策失誤增加債務(wù)的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞"村村點(diǎn)火，戶戶冒煙"，卻由于當(dāng)時(shí)人才、信息、技術(shù)、管理、市場(chǎng)變化等原因，一陣風(fēng)吹過一場(chǎng)空，留下一堆高額投資債務(wù)�！痢量h前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就分別負(fù)債５８００萬元、４２００萬元。
�。础⒍愘M(fèi)難收，借款上交，利息形成債務(wù)。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，一遇上災(zāi)年，農(nóng)村稅費(fèi)就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級(jí)為完成任務(wù)，只好高息借款，有的月息甚至達(dá)到２０％�！痢量h欠費(fèi)農(nóng)戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村?特別是村?借債上繳稅費(fèi)累計(jì)達(dá)４．４億元。欠款農(nóng)戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務(wù)"雪球"也就越滾越大。
�。�、管理存在漏洞，揮霍浪費(fèi)嚴(yán)重，使負(fù)債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務(wù)�；饡�(huì)還存在的時(shí)候，少數(shù)地方都把基金會(huì)當(dāng)成隨收隨支的"小銀行"。在管理費(fèi)用上，由于財(cái)務(wù)管理混亂，鋪張浪費(fèi)、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費(fèi)開支就欠債１０００多萬元。
客觀辯證地看待鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債問題
１、負(fù)債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)狀況的惡化帶來的種種負(fù)面影響已經(jīng)越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權(quán)職能弱化，該辦的辦不了，所承擔(dān)的公共職能和社會(huì)基本保障職能無法實(shí)現(xiàn)，甚至有的政府機(jī)構(gòu)長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能拆東墻補(bǔ)西墻，甚至向農(nóng)民亂攤派亂集資，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入不足，影響了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。三是導(dǎo)致基層政權(quán)不穩(wěn)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務(wù)的壓力下，將全部精力放在了"抓收入"、跑借貸應(yīng)付"吃飯"及債務(wù)官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。沉重的債務(wù)不僅會(huì)拖垮鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，危及財(cái)政基礎(chǔ)，而且嚴(yán)重?fù)p害黨群、干群關(guān)系，影響黨和政府的威信及基層政權(quán)的鞏固，其危害性絕不容小視。
�。病�(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)要?dú)v史地看，客觀地看，辯證地看。目前的債務(wù)在很大程度上是過去的政治大氣候使然，是歷史因素，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，特別是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)階段向工業(yè)經(jīng)濟(jì)階段轉(zhuǎn)化過程中所出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，它曾經(jīng)為支撐起過去我國經(jīng)濟(jì)的高速增長起到了一定的積極作用；另外，由于我國是在沒有發(fā)展先例的情況下摸索著建設(shè)社會(huì)主義，不可能不出現(xiàn)這樣那樣的失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的一部分就是為探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子而不得不交的學(xué)費(fèi)，從這個(gè)意義上講，它的出現(xiàn)也是一種必然。
�。�、不回避，不畏難，積極化解。農(nóng)村過度負(fù)債的問題由來已久，是現(xiàn)行體制下的農(nóng)村社會(huì)性問題，根源復(fù)雜，牽涉面廣，攻克難度相當(dāng)大，如果沒有切實(shí)可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理，很難從根本上解決。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題也已到了非解決不可的地步，我們絕不能退縮，必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，動(dòng)腦子，想辦法，積極尋找化解債務(wù)的良策。
化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對(duì)策
１、廣辟財(cái)源，壯大財(cái)力。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的治本之策。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民富了，集體有更多的積累，才能卸下沉重的債務(wù)包袱。因此，當(dāng)前必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以增加農(nóng)民收入為核心，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，加快城鎮(zhèn)化步伐；加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，加大招商引資力度，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，多管齊下，培植財(cái)源。同時(shí)，要化資源優(yōu)勢(shì)為財(cái)源優(yōu)勢(shì)，將盤活農(nóng)村閑置資源作為消赤減債的一篇大文章來做。如對(duì)"四荒"資源采取拍賣、租賃、股份制等形式，盤活土地資源?增加財(cái)政收入抵消債務(wù)資金。
２、多管齊下，依法征收。除了沉重的債務(wù)，鎮(zhèn)村兩級(jí)還普遍持有大量的債權(quán)，有的是農(nóng)戶欠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)款，有的是個(gè)人欠基金會(huì)貸款。因此，必須通過債權(quán)債務(wù)重組來消化債務(wù)。一是對(duì)農(nóng)戶稅費(fèi)欠款，既要深入細(xì)致地做好宣傳教育工作，又要拿起法律的武器，通過法律途徑，盡快收回欠款，把應(yīng)收的堅(jiān)決收上來。對(duì)于個(gè)人欠款，要堅(jiān)持"誰本稿件版權(quán)屬于517878秘書網(wǎng)借款，誰負(fù)責(zé)，誰清收"的原則，采取大規(guī)模的清欠行動(dòng)，對(duì)欠款大戶和釘子戶實(shí)行司法催收，確保及早收回債權(quán)。對(duì)于能夠債權(quán)債務(wù)相抵的，要及時(shí)沖抵，軋斷高息，爭取將債務(wù)降到最低。
３、厲行節(jié)約，壓縮支出。一是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之際，配套推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，下決心精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是嚴(yán)格控制各種開支，改革財(cái)政管理辦法，推行"零戶統(tǒng)管"?增加基層財(cái)政的調(diào)控能力。三是取消一切不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，杜絕新債出現(xiàn)。按照"先保吃飯，再保建設(shè)"的原則，量入為出。完善干部考核制度，杜絕短期行為，不再盲目上項(xiàng)目、鋪攤子，不再搞各種名目的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)。
４、改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一，克服目前財(cái)、事分開，管理、執(zhí)行混亂的問題。工業(yè)化過程中積累的主要財(cái)富、稅收都集中到了城市，而農(nóng)村仍然擔(dān)負(fù)著７０％人口的社會(huì)管理職能和公共需求�，F(xiàn)有的財(cái)稅體制無法提供這種"縱向的"轉(zhuǎn)移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔(dān)的公共需求超出了其經(jīng)濟(jì)承受能力。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支持這些支出的稅收。在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，不得不采取向下"收入位移"的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，勢(shì)必造成基層財(cái)政可支配收入的減少。同時(shí)，各職能機(jī)構(gòu)只管往鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門下派人員，而財(cái)務(wù)開支則由政府承擔(dān)，造成管事的不出錢，出錢的管不了事，毫無疑問增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，"甩掉不該管的事"，讓經(jīng)營性企事業(yè)單位同財(cái)政脫鉤，自收自支，自負(fù)盈虧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要由直接參與微觀經(jīng)營決策，轉(zhuǎn)變到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境上來。要在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分稅收上解比例，凡從農(nóng)村收取的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加，要全部用于鄉(xiāng)村兩級(jí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變成"發(fā)展財(cái)政"，有錢辦事，有能力辦事，能辦好事。
�。怠⒓哟筠D(zhuǎn)移支付力度，幫助化解負(fù)債。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革后鎮(zhèn)級(jí)稅費(fèi)征收總量減少，開支卻會(huì)剛性增長，無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這個(gè)基礎(chǔ)，建議今后財(cái)務(wù)分配要適度向下傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政權(quán)的基本支出需求。要逐步建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，增加中西部地區(qū)縣級(jí)的留成比例，取消和減少各種基金，減少上級(jí)財(cái)政通過基金的形式對(duì)縣級(jí)財(cái)政財(cái)力的集中。如中央和省建立的水利基金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等，都應(yīng)該不斷縮小規(guī)模，使得縣鄉(xiāng)政府能夠騰出一部分財(cái)力搞建設(shè)。同時(shí)，國家財(cái)政應(yīng)不斷增加農(nóng)村教育投入。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育和農(nóng)民的各種培訓(xùn)的投入，地方財(cái)政少有投資或無錢投資，而中央財(cái)政幾乎沒有投資，基本上是農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，建議加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，用于農(nóng)村教育費(fèi)用支出，特別是農(nóng)村中小學(xué)教師基本工資發(fā)放。建議這項(xiàng)支出由中央承擔(dān)５０％，省、市級(jí)財(cái)政承擔(dān)５０％，縣鄉(xiāng)財(cái)政不直接承擔(dān)教師基本工資，可根據(jù)地方財(cái)力承擔(dān)基礎(chǔ)教育的其他支出項(xiàng)目，這樣既能解除縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境，又可以穩(wěn)定農(nóng)村基層隊(duì)伍，徹底切斷農(nóng)村教育與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的直接關(guān)系。對(duì)確有財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中央、省、市都要通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)其進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，幫助消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。如對(duì)一部分確因建校、修路、架橋等公益設(shè)施建設(shè)而欠的債務(wù)，國家應(yīng)直接劃撥資金進(jìn)行補(bǔ)償。只有上下聯(lián)動(dòng)，內(nèi)外協(xié)力，才能使鎮(zhèn)村兩級(jí)早日卸下債務(wù)包袱，輕裝上陣，從而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
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