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鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠和鄉(xiāng)村債務(wù)情況調(diào)研報(bào)告
農(nóng)業(yè)稅免征后留下一個(gè)突出問題，就是如何面對(duì)歷史尾欠。為認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央一號(hào)文件精神，落實(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)稅免征政策，按照縣政協(xié)的統(tǒng)一安排部署，我鎮(zhèn)高度重視、精心組織，對(duì)本鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠和現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)情況進(jìn)行了一次全面細(xì)致的調(diào)查清理�，F(xiàn)就調(diào)查有關(guān)情況與問題報(bào)告如下：一、調(diào)查組織
縣政協(xié)第六屆四次會(huì)議之后，我鎮(zhèn)立即召開了班子成員會(huì)議，就本次調(diào)查的組織和操作方法進(jìn)行了專題研究、周密部署。接著，由鄉(xiāng)政協(xié)聯(lián)工委牽頭，抽調(diào)財(cái)稅、農(nóng)經(jīng)、教育等有關(guān)部門的人員成立了調(diào)查小組，集中力量，集中時(shí)間，安排相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，開展了為期一個(gè)星期的調(diào)研。
調(diào)研小組采取數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與走訪調(diào)研相結(jié)合的方法，一方面認(rèn)真搞好資料搜集、數(shù)據(jù)摸底、匯總分析等數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，一方面通過走訪和座談，廣泛聽取政協(xié)委員、人大代表、鎮(zhèn)村兩級(jí)干部和農(nóng)民群眾的意見，做好信息反饋工作，基本保證了調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確真實(shí)與情況意見的客觀全面。
二、基本情況
鴨田鎮(zhèn)地處隆回極北，毗鄰新化，下轄26個(gè)行政村（居）委會(huì)，人口2.6萬，農(nóng)業(yè)人口7760戶，耕地總面積1.72萬畝，土多貧瘠，人均耕地面積少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十分落后，村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，尤其近幾年來因受“地下六合彩”沖擊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更為蕭條。
通過調(diào)查，全鎮(zhèn)歷年累計(jì)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠金額高達(dá)64.6萬元，其中農(nóng)業(yè)稅尾欠金額30.4萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌尾欠金額12.1萬元，村提留尾欠金額5.9萬元，公路集資尾欠金額3.3萬元，教育集資尾欠金額10.3萬元，其他各類尾欠金額2.6萬元。全鎮(zhèn)30.4萬元農(nóng)業(yè)稅尾欠中，稅改前尾欠金額4.6萬元，稅改后尾欠金額25.8萬元，全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅尾欠實(shí)欠國(guó)庫4.3萬元，上清下未清尾欠金額26.1萬元。
調(diào)查結(jié)果顯示，全鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是尾欠總額大。全鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠金額村平1.17萬元，最多的渭溪村達(dá)5.35萬元；戶平110元，最多的戶達(dá)856元。
二是尾欠范圍廣。全鎮(zhèn)7760戶農(nóng)業(yè)人口中，存在農(nóng)村稅費(fèi)尾欠的就有4172戶，占53.8％，欠農(nóng)業(yè)稅的有3331戶，欠鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有1364戶，欠村提留的的有775戶，欠公路集資的有324戶，欠教育集資的有1023戶，其他尾欠211戶。
三是形成尾欠的原因復(fù)雜。既有主觀惡意欠繳的因素，也有部分政策性的因素，還有因?yàn)榇褰M班子配備不齊或者因?yàn)楦刹克刭|(zhì)低下，各種問題不能及時(shí)處理，造成干群關(guān)系對(duì)立，影響了農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)完成的。
由于各類尾欠太多，造成村級(jí)財(cái)務(wù)和鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債累累。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全鎮(zhèn)２６個(gè)村負(fù)債總額達(dá)36.3萬元，鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債358.1萬元，其中包括基金會(huì)上級(jí)注入資金159.7萬元，學(xué)校危房改造33.6萬元，公共基礎(chǔ)建設(shè)7.6萬元，財(cái)政周轉(zhuǎn)金25.7萬元，墊交財(cái)稅收入25萬元。沉重的債務(wù)嚴(yán)重制約了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了工作的開展。
三、成因分析
（一）農(nóng)村稅費(fèi)尾欠形成的原因：
�。�、經(jīng)濟(jì)困難無力上繳。我鎮(zhèn)域?qū)偾鹆�，人多地少，以農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)為主體，沒有形成規(guī)模，經(jīng)濟(jì)狀況落后。全鎮(zhèn)２６個(gè)村的農(nóng)田多屬山地、高壟田，灌溉條件差，主要靠天吃飯。農(nóng)民人均收入低，2004年度僅人平970元，部分家庭完成各種上繳任務(wù)確屬困難。從調(diào)查情況分析，尾欠農(nóng)稅的農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況在全鎮(zhèn)平均生活水平之下的占到68％－75％，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶平均生活水平相同的占到19％－27％。
�。�、無人在家無法收繳。本地經(jīng)濟(jì)落后，外出務(wù)工成為多數(shù)家庭的經(jīng)濟(jì)支撐，許多家庭全家外出無人在家，導(dǎo)致各項(xiàng)稅費(fèi)無從收繳。這種情況的尾欠達(dá)578戶，尾欠金額6.1萬元，占總額的19.7％。
�。场⑺枷肼浜笥幸饩芾U。由于歷年收繳各村、各組之間的收繳進(jìn)度不一，導(dǎo)致互相攀比，而一些思想落后的農(nóng)戶更是抱徘徊觀望態(tài)度，借口推遲，加上近幾年農(nóng)村稅費(fèi)體制改革，國(guó)家政策變化幅度大，部分農(nóng)戶更期待對(duì)自己有利的政策，故意拖延。
�。ǘ╂�(zhèn)村兩級(jí)債務(wù)形成的原因：
�。�、農(nóng)業(yè)稅入庫上清下未清。農(nóng)業(yè)稅尾欠是責(zé)任制下放到戶后的衍生物，有欠國(guó)庫的，更多是欠集體的。近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組在農(nóng)業(yè)稅征收期間，為保證入庫進(jìn)度，完成入庫任務(wù)，實(shí)際上都不同程度地存在著挪款墊繳、上清下不清的現(xiàn)象。就我們鴨田鎮(zhèn)來說，這種情況形成的債務(wù)就有29.6萬元，２６個(gè)村都存在墊交農(nóng)業(yè)稅的情況，墊交最多的鴨田村歷年累計(jì)達(dá)2.9萬元。墊付資金來源渠道不一，有用上級(jí)撥款收入的，有用村干部工資的，有貸款的。
�。病⒐媸聵I(yè)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致負(fù)債累累。近幾年，我鎮(zhèn)公益事業(yè)投入較大：學(xué)校危房改造，集資辦校，村級(jí)公路建設(shè)，城區(qū)改造，街道美化、綠化、硬化、亮化，等等，自籌資金無法到位，多靠東挪西借，形成債務(wù)比重較大。
四、引發(fā)問題
免征農(nóng)業(yè)稅后留下的歷史尾欠以及鎮(zhèn)村兩級(jí)的債務(wù)包袱，客觀上必然形成一些難題與矛盾，據(jù)調(diào)查分析，主要有以下幾個(gè)方面：
一是鎮(zhèn)村債務(wù)難化解。前些年由于建校、修路、辦企業(yè)等興辦公益事業(yè)以及財(cái)務(wù)管理混亂，村集體債務(wù)龐大。全鎮(zhèn)2６個(gè)村就有20個(gè)村有債務(wù)，總額達(dá)23萬元，平均每村近0.9萬元。盡管有的村通過拍賣資產(chǎn)等途徑化解了一部分，但現(xiàn)在村級(jí)僅有的經(jīng)濟(jì)來源就是轉(zhuǎn)移支付，而這筆資金相當(dāng)少，連村組干部的工資都難兌付，更談不上化解債務(wù)了。據(jù)調(diào)查，由于農(nóng)戶欠繳的稅款無法征收，村級(jí)為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能依靠借款。再加上借（貸）款利息不斷增長(zhǎng)，致使村級(jí)不良債務(wù)繼續(xù)呈上升趨勢(shì)。鄉(xiāng)村債務(wù)如何化解，這一問題形成時(shí)間長(zhǎng)，涉及面廣，成因復(fù)雜，數(shù)額巨大。免征農(nóng)業(yè)稅后，化解鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為迫在眉睫需要研究解決的突出問題。
二是公益事業(yè)難開展。村級(jí)集體收入在稅費(fèi)改革前主要來源是向農(nóng)民征收的三項(xiàng)提留（公積金、公益金、管理費(fèi)），稅費(fèi)改革后主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加和轉(zhuǎn)移支付資金。農(nóng)業(yè)稅免征后，村級(jí)集體收入幾近空白，這樣，村級(jí)道路維修、溝渠修整等公益事業(yè)興辦的資金來源只有通過“一事一議”籌資。這筆錢如果修了路，就修不了溝渠，其它的公益事業(yè)更難辦。因此，現(xiàn)在我鎮(zhèn)各村雖然采取了精簡(jiǎn)干部、限款訂閱報(bào)刊、取消招待和壓縮開支等一系列節(jié)支措施，但由于收入渠道窄，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)較過去更為困難。
三是稅費(fèi)尾欠難清繳。由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年年入不敷出，維持運(yùn)轉(zhuǎn)尚感捉襟見肘，更無力發(fā)展公益福利事業(yè)，農(nóng)民群眾的一些實(shí)際問題得不到解決，更增加了征收稅款的難度，從而形成了一個(gè)惡性循環(huán)。有些農(nóng)戶因遺留問題沒得到解決而拒絕繳納稅款；也有些全家常年外出打工的農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)的稅額無法征收；還有一些特困戶和老人單獨(dú)立戶的家庭，無力繳納稅款。
四是村干隊(duì)伍難穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅免征前，基層干部工資和中小學(xué)教育必需的資金主要來源于財(cái)政收入，大部分實(shí)際上來自農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅免征后，兌付工資和支付辦公經(jīng)費(fèi)必然給縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政增加了難度。財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付政策是解決農(nóng)業(yè)稅取消后基層運(yùn)轉(zhuǎn)困難的一種手段，但目前轉(zhuǎn)移支付在操作上很不規(guī)范，隨意性較大，容易造成苦樂不均。由于村干部報(bào)酬低，工作難度大，村里的年輕人和有文化的人大都外出打工去了，不愿意當(dāng)村組干部，致使現(xiàn)任村組干部年齡偏大、文化程度較低，難以擔(dān)負(fù)起帶領(lǐng)農(nóng)民群眾脫貧致富的重任。
此外，免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村遇到的問題還有：土地糾紛問題。種地收益增加，農(nóng)民種田積極性高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了搶田耕種現(xiàn)象，土地糾紛增多，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素，土地流轉(zhuǎn)困難加大，難以形成種植大戶，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)難度加大；農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈問題。為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)以其他名目加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長(zhǎng)效高壓線機(jī)制已經(jīng)十分迫切；村級(jí)經(jīng)費(fèi)和五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的保障問題。免征農(nóng)業(yè)稅后，原來由農(nóng)業(yè)稅附加提供的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)改由預(yù)算內(nèi)安排，資金供應(yīng)的性質(zhì)由集體資金變?yōu)樨?cái)政資金。在新的機(jī)制建立中無章可循，需要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)政策措施。
五、幾點(diǎn)建議
對(duì)于這些改革中出現(xiàn)的問題，只能用發(fā)展的觀點(diǎn)和方法來解決。在此，我們提出幾點(diǎn)建議，供上級(jí)參考。
一是區(qū)分不同情況，出臺(tái)具體政策。上級(jí)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，盡快出臺(tái)處理農(nóng)村稅費(fèi)尾欠和鎮(zhèn)村兩級(jí)債務(wù)的具體政策和可操作辦法。首先是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)尾欠和鎮(zhèn)村兩級(jí)債務(wù)進(jìn)行徹底清查清理，明確債權(quán)債務(wù)；其次是適當(dāng)劃轉(zhuǎn)有關(guān)債務(wù)，確屬興辦公益事業(yè)的債務(wù)轉(zhuǎn)入縣以上政府承擔(dān)，縣以上政府無力承擔(dān)的，省級(jí)以上政府應(yīng)給予適當(dāng)解決；再次是制訂統(tǒng)一的清收政策，以便基層政府和有關(guān)部門具體操作；最后是增加對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金，鎮(zhèn)、村干部工資、公用活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，解決基層的經(jīng)費(fèi)困難，保證鎮(zhèn)、村有錢辦事、有章理事、有人管事，確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
二是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高償還能力。堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的還款能力和意識(shí)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是解決農(nóng)村稅費(fèi)尾欠和鎮(zhèn)村兩級(jí)債務(wù)的治本之策。加強(qiáng)基礎(chǔ)組織建設(shè)，積極吸納農(nóng)村致富能人、個(gè)體工商戶、外出打工人員中的優(yōu)秀分子進(jìn)入村級(jí)兩委班子，增強(qiáng)村級(jí)組織的凝聚力和號(hào)召力，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，同時(shí)增強(qiáng)協(xié)調(diào)、化解矛盾化解的能力。
三是加強(qiáng)債務(wù)化解，嚴(yán)防新增債務(wù)。鎮(zhèn)村兩級(jí)可采取盤活閑置資產(chǎn)等各種途徑籌集資金償還、化解現(xiàn)有債務(wù)；同時(shí)進(jìn)一步加大鎮(zhèn)村兩級(jí)財(cái)務(wù)管理力度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)防債務(wù)反彈。
四是積極采取措施，加大清欠力度。尾欠久拖不清，勢(shì)必挫傷那些按時(shí)足額繳納的農(nóng)民的積極性，因此，要針對(duì)不同情況，采取相應(yīng)措施，積極作好清欠工作。對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)前發(fā)生的農(nóng)村稅費(fèi)尾欠，要登記造冊(cè)，暫緩清收，以后再作處理。對(duì)改革后新發(fā)生的尾欠，特別是基金會(huì)欠款和財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款，不符合減免條件的，要督促其制訂還款計(jì)劃，依法逐步清收，以說服教育和解決實(shí)際困難為主，搞好各方面的服務(wù)，促使遺留問題盡快解決；對(duì)極個(gè)別完全有能力又惡意不繳者，應(yīng)首先約談，約談無效的，要采取強(qiáng)制措施。
改革是為了發(fā)展，改革的同時(shí)也必然帶來一些相關(guān)的問題和矛盾，看到問題，正視問題，再想方設(shè)法解決問題，這才是正確的思路和做法。我們相信，有上級(jí)的正確決策，有廣大農(nóng)民的熱情支持，有相關(guān)部門的扎實(shí)工作，一定能夠解決免征農(nóng)業(yè)稅后遺留下的歷史尾欠以及鎮(zhèn)村兩級(jí)的債務(wù)包袱問題，及時(shí)避免和化解因此帶來的一些難題。
鴨田鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)工委
二○○五年四月二十八日
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