浙江農(nóng)村義務(wù)教育調(diào)查報告

     改革開放以來，我國在人口眾多、生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的條件下，實現(xiàn)了“兩基”（基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）的歷史性任務(wù)，應(yīng)該說這是很了不起的成就。但是，義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育還面臨著很多的困難，農(nóng)民義務(wù)教育的負擔(dān)較重，城鄉(xiāng)教育差距還有擴大的趨勢，教育為農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展服務(wù)的能力亟待加強。為了解我省農(nóng)村義務(wù)教育情況，最近，我們在杭州市余杭區(qū)農(nóng)調(diào)隊、金華市農(nóng)調(diào)隊和龍泉市農(nóng)調(diào)隊的協(xié)助下，就我省農(nóng)村義務(wù)教育及存在的問題進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，我省農(nóng)村義務(wù)教育在規(guī)范收費方面有了很大的改善，但要杜絕違規(guī)收費還任重道遠；農(nóng)民尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民義務(wù)教育的費用負擔(dān)比較重；農(nóng)村中小學(xué)教師的待遇還比較低；農(nóng)村義務(wù)教育在相當(dāng)一部分地區(qū)困難還比較多。
       一、調(diào)查的基本情況
       本次調(diào)查我們選擇了余杭區(qū)、金華市婺城區(qū)和金東區(qū)（下稱金華市）、龍泉市三地分別作為我省發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的代表，以問卷調(diào)查的形式，每地調(diào)查了100名農(nóng)村學(xué)生家長和10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校長，全省共調(diào)查了300名農(nóng)村學(xué)生家長和30名鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校長。其中中學(xué)生、小學(xué)生家長和中學(xué)校長、小學(xué)校長各半，余杭、龍泉的家長均分布在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，金華的家長分布在兩區(qū)的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中小學(xué)校長三地均分布在5個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
       本次調(diào)查所定義的“農(nóng)村”是指縣城以外的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這與浙江省物價局等部門下發(fā)的浙價費（2003）21號文件中所指的農(nóng)村中小學(xué)的“農(nóng)村”有所區(qū)別，也就是說在本調(diào)查中，農(nóng)村是指三地市政府或區(qū)政府所在地城區(qū)以外的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)查的時間范圍是2003年春季。
       這次接受調(diào)查的15所中學(xué)，平均在校生規(guī)模為727人，比全省平均的928人少21.7％，共有專任教師677名（其中代課教師18名），平均每校44名，師生比為1：16.7，略低于全省平均的1：18.3的比例。被調(diào)查的15所小學(xué)，有13所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，2所為金華市的村小，平均在校生規(guī)模為465人，比全省平均的384人多21.1％，共有專任教師452名（其中代課教師2名），平均每所小學(xué)30名，師生比為1：16，低于全省平均的1：21.5的比例。
       二、農(nóng)村義務(wù)教育收費現(xiàn)狀
       （一）省級有關(guān)部門規(guī)定的農(nóng)村中小學(xué)收費標(biāo)準(zhǔn)
       省物價局、教育廳、財政廳今年初聯(lián)合下發(fā)浙價費（2003）21號文件，規(guī)定了我省義務(wù)教育的收費標(biāo)準(zhǔn)：從2003年春季開學(xué)起，城鎮(zhèn)中小學(xué)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)）的雜費標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)每生每學(xué)期不超過80元，初中每生每學(xué)期不超過110元，具體標(biāo)準(zhǔn)由各市、縣（市 、區(qū)）價格部門會同財政、教育部門確定。已實施多媒體教育或開設(shè)信息技術(shù)課程的中小學(xué)，經(jīng)批準(zhǔn)可加收20元的雜費。農(nóng)村中小學(xué)（指村小、完小及中心小學(xué)在村里的辦學(xué)點和100個省重點扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中學(xué)）的雜費標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)20—45元，初中40—70元。代管費（農(nóng)村中小學(xué)為課本費、作業(yè)本費兩項，城鎮(zhèn)中小學(xué)再加上音像教材費、講義費和班會費共五項）實行限額控制，具體標(biāo)準(zhǔn)由各市、縣（市、區(qū)）相關(guān)部門在每學(xué)期開學(xué)前確定。借讀費小學(xué)為300元，初中為600元。
       （二）農(nóng)村初中每生每學(xué)期實際繳費657.9元
       據(jù)三地調(diào)查匯總，農(nóng)村初中每生每學(xué)期平均繳納費用為657.9元（不含伙食費，下同），占調(diào)查戶家庭人均純收入的15.5％，余杭、金華、龍泉分別為806.8元、659.0元和512.0元。其中雜費113.5元（含部分學(xué)校的信息技術(shù)課），占17.3％，余杭、金華、龍泉分別為99.3元、128.0元和113.1元；代管費247.6元，占37.6％，余杭、金華、龍泉分別為227.2元、259.0元和256.5元；借讀生（共9人）借讀費平均954.4元，余杭、龍泉分別為1115元和633.3元，金華被調(diào)查對象中沒有借讀生；住校生（共64人）住宿費平均158.7元，余杭、金華、龍泉分別為266.0元、118.0元和92.1元。余杭區(qū)因有部分學(xué)校的學(xué)生宿舍實行公寓化管理，經(jīng)區(qū)相關(guān)部門批準(zhǔn)，住宿費可適當(dāng)超過區(qū)定標(biāo)準(zhǔn)。
       （三）農(nóng)村小學(xué)每生每學(xué)期實際繳費339.0元
       根據(jù)對150名小學(xué)生家長的調(diào)查，農(nóng)村小學(xué)每生每學(xué)期平均繳納的費用為339.0元，約為初中生的一半，占調(diào)查戶家庭人均純收入的8.2％，余杭、金華、龍泉分別為379.1元、336.1元和299.0元。其中雜費62.9元（含部分學(xué)校的信息技術(shù)課），占18.6％，余杭、金華、龍泉分別為50.6元、69.1元和69.0元；代管費158.6元，占46.8％，余杭、金華、龍泉分別為150.4元、127.5元和197.9元；借讀生三地每地各一名，余杭、金華、龍泉的借讀費分別為400元、300元和60元，平均為253.3元；住校生（共2名，龍泉）住宿費每人均60元。     
       （四）對收費現(xiàn)狀的基本評價
       從以上調(diào)查結(jié)果來看，三地農(nóng)村中小學(xué)繳費標(biāo)準(zhǔn)除余杭小學(xué)借讀費高出100元外，其它都沒有突破省定標(biāo)準(zhǔn)（見下表），各學(xué)校也都能嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)氐氖召M標(biāo)準(zhǔn)，在實地調(diào)查中也基本上沒有發(fā)現(xiàn)學(xué)校超標(biāo)準(zhǔn)收費的情況，多數(shù)學(xué)生家長對收費工作也給予了肯定。據(jù)調(diào)查，52％的家長認(rèn)為目前農(nóng)村中小學(xué)收費比一、二年前規(guī)范了，持否定意見的只有1.3％；有21%和43%的家長認(rèn)為農(nóng)村稅費改革后中小學(xué)生的費用負擔(dān)“明顯減輕”和“有所減輕（但不明顯）”。這說明經(jīng)過治理整頓，從總體上看，我省農(nóng)村義務(wù)教育的收費是規(guī)范的、健康的，主流是好的。
                     三地鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、小學(xué)收費標(biāo)準(zhǔn)           單位：元
   余杭 金華 龍泉
   小學(xué) 農(nóng)村 雜  費   45  45  45
   代管費 120 100 176
   借讀費 400 　 200
   住宿費 100  80  60
   柴伙費 　 　  80
   城鎮(zhèn) 雜  費  80  80  70
   代管費 200 1-2年級1203-6年級150 210
   借讀費 400 300
   住宿費 100 100  60
   柴伙費 　 　  60建制鎮(zhèn)4-6年級80
   初中 農(nóng)村 雜  費 110  70 100龍南鄉(xiāng)70
   代管費 250 180 260龍南鄉(xiāng)226
   借讀費 800 　 600龍南鄉(xiāng)400
   住宿費 200 80  75
   柴伙費 　 　 建制鎮(zhèn)80非建制鎮(zhèn)60
   城鎮(zhèn) 雜  費 110 110 110
   代管費 250 260 260
   借讀費 800 　 600
   住宿費 200 120 鄉(xiāng)鎮(zhèn)75
   柴伙費 　 　 建制鎮(zhèn)80非建制鎮(zhèn)60
   注：龍南鄉(xiāng)是全省100個重點扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)屬于城鎮(zhèn)收費范圍
       三、教師的工資福利待遇
       我省目前教師工資都由縣（市、區(qū)）財政統(tǒng)一按月發(fā)放，從調(diào)查的30所農(nóng)村中小學(xué)來看，所有教師都能按時領(lǐng)到工資，沒有拖欠的情況。但縣級統(tǒng)發(fā)工資的內(nèi)容因各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一差別較大，有的僅是國家工資，有的則包括了考核獎、崗位津貼、職務(wù)補貼等。如余杭區(qū)教師的伙食及誤餐補貼、崗位津貼、物價補貼以及醫(yī)保、公積金等都由區(qū)財政負擔(dān)，龍泉市也在去年解決了教師醫(yī)保和公積金費用，金華農(nóng)村教師考勤獎、年終獎、醫(yī)保、公積金等財政還沒有解決，今年下半年開始公積金財政補助每位教師每年800元，合同制教師的養(yǎng)老金、失業(yè)保險金財政也還沒有安排。為搞好教師福利待遇，有些學(xué)校自籌部份資金，以考核獎、全勤獎等名義給教師每月發(fā)放幾十元到一、二百元不等的津貼。
       從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，三地教師平均年收入（所有工資、福利性收入）為17528元，其中初中教師為18031元，小學(xué)教師為17025元，相差不大。比較三地，余杭教師的工資最高，平均為21455元，高出平均數(shù)22.4％，其中初中、小學(xué)分別為22294元和20616元；金華次之，平均為16980元，略低于三地平均水平，其中初中、小學(xué)分別為17400元和16560元；龍泉最低，平均為14150元，比三地平均低19.3％，比余杭低34.0％，其中初中、小學(xué)分別為14400元和13900元。據(jù)分析，各地收入的差距主要是國家工資以外的各種補貼、津貼、獎金等不同造成的。據(jù)校長們自己估計，教師的收入與當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員相比要低30％左右。
       在一些欠發(fā)達地區(qū)，教師的生活還比較清貧。我們在龍泉調(diào)查時了解到，有一對教齡長達20多年的教師夫婦，工作20多年才積攢了4萬多元積蓄，女兒今年考上大學(xué)，要讀完四年大學(xué)還得貸款。有的欠發(fā)達地區(qū)學(xué)校的教師，除了財政統(tǒng)發(fā)的工資以外，全年的各種獎金、福利加起來也就幾百元錢。一些工作時間不長的年輕教師，年收入才一萬元左右，而要通過函授取得大專文憑，各種花費共要15000元，平均每年5000元，幾乎是年收入的一半。如果想再獲得本科文憑，還得再花三年時間和15000元。有些地方教育局在教師獲得文憑后能給矛一定的補助，有的由學(xué)校補助一點，有些地方由于經(jīng)費困難，全由教師自己承擔(dān)。
       四、當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教育存在的主要問題
       從這次調(diào)查情況看，當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教育還存在不少亟待解決的問題，主要有：
       （一）教育費用仍是農(nóng)民比較重的負擔(dān)
       在調(diào)查中，農(nóng)民普遍反映這幾年通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，他們感受到了黨中央、國務(wù)院及各級黨委、政府對他們的關(guān)懷和對農(nóng)村義務(wù)教育的重視，但是由于種種原因，這幾年他們用于子女教育的支出仍越來越多，負擔(dān)越來越重。據(jù)調(diào)查測算，一個小學(xué)生一學(xué)期的費用平均在500元左右（包括部分學(xué)生繳的午餐費），初中生近1000元，如果住校就更高了。對于經(jīng)濟一般地區(qū)農(nóng)民和欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民來說，是一個很重的負擔(dān)，尤其是對二孩家庭（欠發(fā)達地區(qū)二孩家庭往往比發(fā)達地區(qū)要高）。因而，我們的調(diào)查中有44％的調(diào)查戶覺得孩子上學(xué)的費用負擔(dān)很重或比較重，有7.4%的學(xué)生家長還反映不能按時足額繳納學(xué)雜費，其中金華、龍泉不能按時繳費的家庭分別達到10％和11％。為籌措學(xué)雜費，這些家庭不得不向親戚朋友借貸。有的學(xué)校同意緩繳或分期繳納，但需由教師個人擔(dān)保，到學(xué)期結(jié)束時如果家長不能足額繳納則由擔(dān)保教師承擔(dān)責(zé)任。有的家長實在繳不出現(xiàn)金，就用雞蛋、糧食、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品送給擔(dān)保教師沖抵學(xué)雜費。據(jù)調(diào)查戶反映，我們調(diào)查的其中一地去年還發(fā)生過學(xué)生繳不出學(xué)雜費而自殺的事件。從我省2700戶農(nóng)村住戶調(diào)查資料也顯示出農(nóng)民教育負擔(dān)的不輕和增長過快，我省2001年農(nóng)村居民人均學(xué)雜費支出269.91元，比上年增長14.1％，2002年增加到337.42元，又比2001年增長了25.0％，遠遠快于收入的增長。
       農(nóng)民教育負擔(dān)仍然較重，有多方面的原因，其中以下兩方面的問題非常突出。
       1、省定收費范圍外收費比較多。調(diào)查結(jié)果表明，除雜費、代管費、借讀費、住宿費四項費用以外，小學(xué)生每生每學(xué)期平均還要繳納其它費用111.6元，占總收費的32.9％%；初中生每生平均每學(xué)期繳納其它費用175.4元，占總費用的26.7%。在四項費用之外的收費中，保險費、校服費、假日培訓(xùn)費（周末、暑假培訓(xùn)班）占了絕大部分，有的地方經(jīng)物價、教育、財政部門同意，對住校生收取60—80元的柴伙費。此外，有些學(xué)校還收取名目繁多的費用，如飲水費、優(yōu)秀生補課費、差生補習(xí)費、試卷費、資料費、電教費、晚自修費（或晚自修教師坐班費）、停車費、電腦培訓(xùn)費、“六一”節(jié)建校贊助費等等。個別學(xué)校還印制自己學(xué)校的信片，以宣傳學(xué)校、擴大影響為由要學(xué)生購買。
       從收費的“合法”性上來說，像校服、保險費，從省到縣（市、區(qū)）都強調(diào)自愿原則，但校方從校容、便于管理和學(xué)生意外時的救助能力考慮，實際操作中不少學(xué)校存在校方動員學(xué)生購買的情況，給家長以強迫的感覺，結(jié)果是有三分之一的家長覺得購買行為是出于無奈或不買不好意思。假日培訓(xùn)應(yīng)該說是不符合省里的文件精神的，但在我們調(diào)查的三地來看，在其中的兩地比較普遍，周末培訓(xùn)的費用因課程的多少在50—200元之間，培訓(xùn)的課程也有音樂、體育、美術(shù)等，但多數(shù)仍是語文、數(shù)學(xué)、外語及自然。暑假兩周培訓(xùn)的情況三地都有，有的地方比較普遍。這些假日培訓(xùn)，都獲得當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的認(rèn)可。為了不與省里文件的精神相沖突，有的是社會教育機構(gòu)出面或委托它們來組織、收費，有的有專門的假日培訓(xùn)中心，但實際上給學(xué)生上課的仍是他們自己的老師。有的學(xué)生不想?yún)⒓拥�又怕教師在假日培�?xùn)時教授在課堂上不講的內(nèi)容，因此非自愿參加的學(xué)生不在少數(shù)。
       除了上述校服、保險和假日培訓(xùn)的費用外，其它的收費都是屬于明顯的亂收費。其中飲水費已經(jīng)包含在雜費內(nèi)，即使學(xué)校提供桶裝水也不能另行收費，但在個別市（區(qū)）收取飲水費的情況比較普遍。
       2、地方制定的收費標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平有錯位。考慮到我省各縣（包括縣級市 、區(qū)）之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，省物價、教育和財政部門僅僅規(guī)定了有些收費的最高限額或收費的區(qū)間范圍，并把收費標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)下放到縣（縣級市、區(qū)）一級，以便讓各地根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和群眾的收入水平來確定收費標(biāo)準(zhǔn)。但事實上各地都沒有很好地貫徹這一要求，基本上采用了省定的最高標(biāo)準(zhǔn)收費，尤其是人人都要繳的雜費和代管費，沒有體現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展水平相對應(yīng)的梯度（見上表）。
       以余杭區(qū)和龍泉市為例，據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查，2002年龍泉農(nóng)民人均純收入只有余杭的47%；這次被調(diào)查的家長自己估算，余杭農(nóng)民年人均純收入為6914.5元，龍泉為2558.8元，龍泉僅為余杭的37%。但農(nóng)村小學(xué)雜費和代管費合計（以下稱“兩費”）龍泉為221元，余杭為165元，龍泉反而比余杭高出33.9％；借讀費和住宿費余杭比龍泉要高些，但由于借讀生和住校生比例不高（尤其是借讀生），對群眾的影響面不大。其結(jié)果，龍泉小學(xué)生一學(xué)期的費用負擔(dān)占到農(nóng)民人均年收入的11.8％，初中生占到19.9％。而余杭小學(xué)生和初中生的費用雖然絕對額比龍泉要相應(yīng)高出80元和295元，但占農(nóng)民人均年收入的比重僅為5.6％和11.6％，顯然大大低于龍泉的負擔(dān)水平。由此說明，教育收費如果不考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，那么即使完全按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范收費，在一部分地方農(nóng)民仍會感到負擔(dān)很重。
       此外，部份學(xué)校在收取柴伙費、減免學(xué)雜費等方面做得也不夠好。如大部份家長認(rèn)為一學(xué)期柴伙費成本最多也就30元左右，但學(xué)校收取的標(biāo)準(zhǔn)大都在60元左右。又如貧困生學(xué)雜費的減免比較困難，根據(jù)家長自己的申報，只有2.3％的學(xué)生享受了減免，遠遠低于省“一局兩廳”文件規(guī)定的10％的要求。
       面對較重的教育負擔(dān)，廣大農(nóng)民群眾（特別在欠發(fā)達地區(qū)）希望能把子女教育的費用負擔(dān)降下來，尤其是義務(wù)教育，要名符其實。經(jīng)濟比較困難的家庭希望購買校服、保險時能真正自愿，學(xué)校也不要要求在升旗儀式及其它集體活動時一律穿校服，否則對買不起校報的貧困家庭的子女在自尊心上是一種打擊。
       （二）學(xué)校經(jīng)費緊缺，負債辦學(xué)現(xiàn)象普遍
       目前農(nóng)村中小學(xué)尤其是經(jīng)濟不很發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)普遍存在經(jīng)費嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，即使在很多發(fā)達地區(qū)，經(jīng)費也不寬裕。農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的運轉(zhuǎn)主要是靠雜費來維持的，有的地方教育局或鎮(zhèn)政府雖有少量的生均公用經(jīng)費下?lián)艿綄W(xué)校作為補充（一般每年每生在20—50元之間），但也不能從根本上解決教育經(jīng)費短缺的矛盾。所以現(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)很多校長把工作重點放在討錢、要錢上，向教育主管部門要，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)討，實在沒辦法的就向?qū)W生亂收費。對于教育亂收費，社會各界往往歸因于校方，怪罪校長。其實在某種程度上，校長是在“為政府分憂，替政府受過”。
       由于學(xué)校經(jīng)費緊缺，目前還有很多學(xué)校出現(xiàn)了不同程度的負債。在被調(diào)查的15所中學(xué)中，有11所負債，共負債822余萬元，平均每校近75萬元。其中余杭2所，平均每所負債19萬元；金華5所，平均每所負債82萬元；龍泉4所，平均每所負債93萬元。在被調(diào)查的15所小學(xué)中，有6所負債，共負債143萬元，平均每所近24萬元。其中余杭1所，負債18萬元；金華3所，平均每所負債31萬元；龍泉2所，平均每所負債15萬元。負債的原因，有的因修建教育樓、綜合樓、食堂、宿舍、操場等而欠債；有的拖欠新華書店、印刷廠、教育局資料室等書費、資料費；有的因創(chuàng)綠色學(xué)校、創(chuàng)省教育強鎮(zhèn)需要，整治校園、添置儀器、設(shè)備和圖書造成欠款；有的因開設(shè)信息技術(shù)課購置電腦、建校園網(wǎng)負債；還有的是拖欠辦公費、教師獎金。金華一中學(xué)甚至欠個人借款60萬元。
       還是因為經(jīng)費緊缺，許多學(xué)校教育設(shè)施得不到改善，校舍不能得到及時修繕和增加。在調(diào)查中，有51％的家長認(rèn)為學(xué)校的教育設(shè)施、設(shè)備很一般或不太好；30所學(xué)校中，僅有8所學(xué)校擁有標(biāo)準(zhǔn)操場。盡管這幾年在改造中小學(xué)危房方面取得了很大成績，但在農(nóng)村很多地方學(xué)校的教學(xué)、生活用房還是很不足。據(jù)龍泉市教育局反映，如對照我省建設(shè)三類學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)（最低標(biāo)準(zhǔn)），該市還缺少學(xué)校用地11萬平方米，校舍少8.6萬平方米。在金華，有的教師調(diào)侃說，他們住校生的住宿條件還沒有奶牛的好。有的校長明知他們的教師宿舍是危房但不敢上報，否則要封存，這樣教師反而沒有地方住了。
       （三）優(yōu)秀教師流失較多，師資隊伍素質(zhì)有待提高
       各地反映，目前農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象較為普遍。據(jù)被調(diào)查的30所中小學(xué)統(tǒng)計，近三年來有21名教師（其中初中19名，小學(xué)2名）因待遇低而離開了教師隊伍從事他業(yè)，有45名教師流向了待遇好的城市（鎮(zhèn)）學(xué)�！，F(xiàn)在一些民辦、私立學(xué)校經(jīng)常到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)去挖人才，年薪往往可以增加1倍左右，而且工作量還比較小。如余杭塘棲一中學(xué)反映，今年他們學(xué)校就走了4名教師，民辦學(xué)校給的年薪是5萬元一年（目前他們教師的年薪只有2.5—3萬元）。在他們學(xué)校一個英語教師要教三個班的課，而在民辦學(xué)校只教一個班的課。有的地方民辦學(xué)校甚至不要檔案，可以為招來的教師重新建檔；也有的地方規(guī)定去民辦學(xué)校的教師檔案可以放在教育局。有的地方的教育主管部門每年都要對教師進行考試、考核，將一些優(yōu)秀教師調(diào)入城區(qū)學(xué)�；蚱渌�一些離城區(qū)近、教育質(zhì)量好、待遇高的學(xué)校。這些教師大多是縣（市 、區(qū)）級骨干教師或教壇新秀，是學(xué)校師資隊伍中的棟梁，學(xué)校在培養(yǎng)他們時往往花了很多人力、物力和財力，他們的離去不但給學(xué)校的教育計劃造成了一定程度的紊亂，也給教育質(zhì)量帶來一定影響，更是給學(xué)校培養(yǎng)教師工作的信心以打擊。有的校長說，以后在培養(yǎng)教師時只要培養(yǎng)成“半成品”就行了，即培養(yǎng)出來后不給上報評“骨干教師”或“教壇新秀”，以免被人挖走，但這樣又會挫傷教師的積極性。
       骨干教師的流失導(dǎo)致農(nóng)村教育質(zhì)量下降，使農(nóng)村生源流失。在有些地方，農(nóng)村生源流失問題已比較嚴(yán)重，一些比較優(yōu)秀的學(xué)生或家庭比較富裕的學(xué)生，都流向了城區(qū)比較好的學(xué)校。 如金華市金東區(qū)嶺下鎮(zhèn)中心小學(xué)今年有畢業(yè)生142人，升入當(dāng)?shù)爻踔械闹挥?5人。其中一個班54人，只有9人升入當(dāng)?shù)爻踔校挥嗪继翖�三中去年�?0多人流向其他學(xué)校，今年又有50多人外流；余杭超山中心小學(xué)有70多人外出求學(xué)，占在校學(xué)生的10％。
       在優(yōu)秀教師流失的同時，農(nóng)村中小學(xué)因各方面條件相對較差，生活艱苦，比較難吸引高學(xué)歷、高水平的教師去工作，師資隊伍素質(zhì)不高的問題也較突出。從學(xué)生家長的反映看，有45%的家長認(rèn)為學(xué)校的師資條件一般或不太滿意，部分家長認(rèn)為教師的責(zé)任心不強、敬業(yè)精神不夠。反映的問題有：有的教師教育時間縮水，往往讓學(xué)生自學(xué)；有的教師不批作業(yè)由學(xué)生代批，個別甚至連考卷也不批，僅根據(jù)平時的印象來給分；有的教師動不動就體罰學(xué)生等。從教師的學(xué)歷看，金華、龍泉兩地初中教師本科及以上學(xué)歷的比例分別為13.9%和22.5%，比全省30.3%的平均水平分別低16 .4個百分點和1.9個百分點；兩地小學(xué)教師大專及以上學(xué)歷的比例分別為23.1%和28.4%，比全省34.4%的平均水平分別低11.3個百分點和6個百分點。
       （四）報刊征訂任務(wù)重
       在我們的調(diào)查中，農(nóng)村中小學(xué)校長普遍對報刊征訂意見很大。我們調(diào)查了9所中學(xué)和9所小學(xué)2003年的報刊征訂情況。每所中學(xué)的報刊支出平均達13459元，占全部雜費收入的14.1％，其中7273元為非自愿訂閱，占到報刊支出的54.0％；每所小學(xué)報刊支出平均為6099元，占雜費收入的19.4％，其中1974元為非自愿訂閱，占32.4％。非自愿訂閱多是因為上級有任務(wù)或是有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)打招呼的結(jié)果，訂閱的報刊雜志五花八門，有中央、省、市、縣級黨報（越是下級的黨報數(shù)量越多），有各級晚報、《求是》、《共產(chǎn)黨員》、《錢江廉潮》、《半月談》、《時代先鋒》、《浙江宣傳》、《今日浙江》、《新農(nóng)村》、《人民公安》、《江南警界》、《物價公報》、《質(zhì)量時刊》、《中國教育報》、《教育信息報》、《中國教工》等等，有的市（縣）級黨報教職員工人手一份還有多。我們在調(diào)查時一位曾擔(dān)任過中學(xué)校長的業(yè)內(nèi)人士也反映，為了完成報刊征訂任務(wù)，當(dāng)?shù)匾晃恍麄鞑康念I(lǐng)導(dǎo)親自來到學(xué)校，要求他訂閱報刊，看他有點勉強，他說我來了吃飯你總要招待的，如果你不訂，我多來幾次你的招待費不就多了嗎？言下之意還不如主動訂閱為好。 
       （五）教育收費卡制度執(zhí)行不力
       為切實減輕農(nóng)民的教育負擔(dān)，防止教育亂收費，近年來，教育部門出臺了教育收費公示制度和收費卡制度，即教育收費不但要公示，每位家長還必須有收費卡。但實際上這項制度執(zhí)行的不夠理想。在這次被調(diào)查的300名中小學(xué)家長中，有66.8％家長反映學(xué)校沒有執(zhí)行收費卡制度。有的學(xué)校認(rèn)為已經(jīng)實行了收費公示，就不必再搞收費卡了；有的則以學(xué)生保管易丟失為由，家長簽名后校方“代為保管”。沒有收費卡，就不利于家長對學(xué)期中間的收費進行監(jiān)督。代管費的開支省里是有嚴(yán)格規(guī)定的，但有不少學(xué)校將水電費、報刊費等也在代管費中列支，這些學(xué)校在學(xué)期結(jié)束時是不可能向家長出具“收費清單”的，代管費多退少不補也就失去了實際意義。
       五、對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的幾點建議
       黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。我國80％的人口在農(nóng)村，實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在農(nóng)村，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的重要作用。農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村教育的主體，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，使廣大農(nóng)村學(xué)齡兒童享有接受良好教育的機會，是實現(xiàn)教育公平和體現(xiàn)社會公正的一個重要方面，也是社會主義教育的本質(zhì)要求，更是提高農(nóng)民素質(zhì)、實現(xiàn)全面小康的重要保證。應(yīng)該說自1985年實施義務(wù)教育以來，我省的義務(wù)教育取得了顯著的成績，目前全省小學(xué)六年制招生比例達到了99.8％，小學(xué)入學(xué)率達到了99.99％，小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率達到99.98％，初中入學(xué)率、鞏固率分別達到了98.36％和99.79％。我省作為一個經(jīng)濟發(fā)達省份，農(nóng)村義務(wù)教育也已走在全國的前列，但農(nóng)民的文化程度仍低于全國平均水平。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，2000年我省6歲及以上農(nóng)村人口平均受教育年限為6.62年，低于全國6.78年的平均水平，這與我省的經(jīng)濟地位很不相稱。我省要提前實現(xiàn)全面小康，關(guān)鍵是提高農(nóng)民的素質(zhì)。高素質(zhì)的農(nóng)村勞動力資源，對我省的現(xiàn)代化建設(shè)是一個極大的推動，而大量不符合現(xiàn)代化要求的農(nóng)村勞動力必將成為建設(shè)全面小康社會的包袱。農(nóng)村義務(wù)教育是提高農(nóng)民素質(zhì)的基礎(chǔ)性工作,目前的農(nóng)村義務(wù)教育從“量”上來看（如小學(xué)入學(xué)率，小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率，初中入學(xué)率、鞏固率等）已經(jīng)是形勢喜人了，但在提高教育質(zhì)量上仍面臨很多困難和問題，仍有很多工作要做。為此，我們提出以下建議：
       （一）改革官員考核辦法，真正重視和發(fā)展教育事業(yè)
       由于教育投入不像有形投入一樣能迅速見效，教育的重要性不是每一個人都能認(rèn)識的，但經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步、國力的增強，又無不體現(xiàn)出教育的重要性。國際上也不乏這方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)。英國是現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)源地，曾是老牌的經(jīng)濟強國。1850年前后，英國有大量的勞動者從鄉(xiāng)村遷移到城市，在新工廠工作。但英國政府沒有為這些工人的子女修建學(xué)校。到十九世紀(jì)末，由于缺乏受過良好教育的勞動力隊伍，英國對電力、冶金和化學(xué)等技術(shù)的掌握遠遠落后于重視對教育進行投資的德國。因此，進入二十世紀(jì)時，英國沒有保持住其原本在技術(shù)和生產(chǎn)力方面的巨大優(yōu)勢。與此相反，愛爾蘭則是另一個例子。愛爾蘭是一個歐洲小國，面積7萬平方公里，人口只有380多萬人。它在1973年加入歐共體（歐盟前身）時，還是一個農(nóng)業(yè)國，是歐洲最窮的國家。加入歐共體后，愛爾蘭政府十分重視教育工作，大幅度增加教育經(jīng)費，教育開支占GDP的比例在西方國家名列前茅，由此帶來科技突飛猛進，用了不到二十年的時間，由歐洲最窮的國家變?yōu)樽罡粐�家，這在世界上是少有其匹的。目前，愛爾蘭是世界上15到29歲年齡段人口在校就讀率最高的國家和世界人均教育水平最高的國家之一。軟件開發(fā)超過傳統(tǒng)的美國和印度，一躍成為世界第一，年出口額達到120億美元。這兩個事例，從正反兩方面說明了教育的重要性。
       目前在我們國家，教育的重要性已經(jīng)被包括文盲在內(nèi)的絕大多數(shù)家長所認(rèn)識，他們節(jié)衣縮食，把家庭的很大一部分收入投入到子女的教育中。我們在調(diào)查中了解到，有的貧困山區(qū)的家長為了讓子女接受良好的教育，不惜下山在城市（鎮(zhèn)）邊緣搭起十分簡陋的棚子，用打工甚至拾荒賺來的錢供子女在城鎮(zhèn)上學(xué)。因為他們清楚，教育是解決貧富差距的最好辦法，也是改變他們子女命運的有效途徑。但是我們的很多干部，對教育的重要性還認(rèn)識不足，或者只是在言行上重視教育，在行動上做得非常不夠。聯(lián)合國主管教育的官員說，我國政府教育投入約占GDP的2.2％，還不到聯(lián)合國推薦水平6％的一半。政府預(yù)算只占教育開支的53％，其余的47％不得不由家庭或私營部門支付。政府預(yù)算不足也正是10 年來教育亂收費屢禁不止的主要原因。聯(lián)合國有關(guān)資料顯示，我國的有形投入是教育投入的15倍左右，明顯高于其它發(fā)展中國家。很多地方政府有錢搞開發(fā)，但沒錢辦教育，這是政府在指導(dǎo)思想上的偏差。其實，很多政府官員作為家長，他們對自己子女的教育也是十分重視的。使他們在實際工作中輕文教衛(wèi)重GDP的根源在于上級對下級的考核制度上。目前上級對下級的考核往往以經(jīng)濟增長指數(shù)作為主要標(biāo)準(zhǔn)，沒有將自然環(huán)境、文化教育衛(wèi)生等內(nèi)容列入考核范圍。因此，各地官員為了凸顯自己的政績，從自己的政治前途考慮，往往喜歡發(fā)展投資回報率高而快的產(chǎn)業(yè)，希望能夠用GDP的快速增長來表現(xiàn)自己的工作業(yè)績。其結(jié)果是政府有限的財力向有形投入傾斜，教育等領(lǐng)域的投入被擠占。
       因此，當(dāng)務(wù)之急是從制度上來保證政府財力對教育的投入，完善對干部的考核辦法，增加環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生等考核內(nèi)容，建立一套社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的干部考核辦法，這樣才能糾正地方政府重經(jīng)濟輕文教衛(wèi)的傾向。
       （二）加大義務(wù)教育的投入力度
       九年制義務(wù)教育是當(dāng)前農(nóng)村教育的主體，加大義務(wù)教育投入的力度，也是發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)最基本和最重要的一點。黨的十四大明確指出：必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力提高全民族的思想道德和科學(xué)文化水平，這是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的根本大計。1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）規(guī)定，到本世紀(jì)末（指二十世紀(jì)）全國財政性教育投入占GDP的4％。據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，我國對教育的投入低于其它發(fā)展中國家。1998—1999年，我國對教育的總投入相當(dāng)于GDP的2.2％，而同期土耳其為2.9％，印度為3.2％，俄羅斯為3.5％，菲律賓為4.2％。到2002年，我省財政性教育經(jīng)費投入也僅僅占GDP的2.55％，與《綱要》的要求相距甚遠，與聯(lián)合國推薦的比例差距更大。教育經(jīng)費在總體上與教育所承擔(dān)的重任有明顯的差距，經(jīng)費短缺面廣量大，在農(nóng)村尤其如此。在農(nóng)村不少地方，可以看到“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”的標(biāo)語寫在學(xué)校破舊的墻上，與有些部門漂亮的辦公樓形成了明顯的反差，反映了我們在教育投入上的矛盾和無奈。在相對不足的教育經(jīng)費上，投入又向高、中等教育傾斜。浙江省2002年的經(jīng)費支出中，大中專院校占26.4％，技校和高中（含職高）占18.9％，普通初中和小學(xué)占47.8％，其他學(xué)校占6.9％。而在校普通初中生和小學(xué)生的數(shù)量要占到全部在校生的72.6％。從生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費看，中小學(xué)與高、中等院校差距也很大，2002年普通高校、普通高中、普通初中和普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費分別為6651元、2353元、1716元和1455元，其中預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費分別為2736元、489元、230元和128元。
       為保障農(nóng)村中小學(xué)的正常運轉(zhuǎn)，省財政廳、教育廳日前聯(lián)合發(fā)布了農(nóng)村中小學(xué)的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)（浙財教〔2003〕36號文件），規(guī)定二、三類地區(qū)（中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)）農(nóng)村初中生均公用經(jīng)費最低分別為280元和240元，農(nóng)村小學(xué)為200元和180元。這里規(guī)定的農(nóng)村中學(xué)僅僅是指100個省重點扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中學(xué)，農(nóng)村小學(xué)是指村辦小學(xué)、完小以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)在村里的辦學(xué)點，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的中小學(xué)還沒有包括在內(nèi)。但從各地上報的情況來看，很多地方仍沒有達到這個省定的最低標(biāo)準(zhǔn)。
       所以，我們建議必須從現(xiàn)在起，采取切實有效的措施和非常手段，增加各級政府對教育的投入。要明確規(guī)定教育經(jīng)費“三個增長”的具體速度，使財政性教育投入占GDP的比例在最短的時間內(nèi)達到《綱要》規(guī)定的4％的要求，并在分配上向義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，為全面建設(shè)小康社會夯實教育這個基礎(chǔ)。在城市，要樹立大教育的觀念，加大力度解決外來民工子女的教育問題，使大量民工子女能享受城市良好的教育資源和城市文明，為現(xiàn)代化建設(shè)提供大量高素質(zhì)的人力資源。正如國務(wù)院發(fā)研究中心研究員盧邁所說：“財政資金分配上，是一些城市種花種草搞形象工程占大頭，還是給農(nóng)民工子弟就學(xué)提供點補貼？無疑，今天在農(nóng)民工子弟的教育上花點錢，將來受益的是整個社會”。我們希望，通過加大對義務(wù)教育投入的力度，使農(nóng)村中小學(xué)校長和教師能把自己的時間和精力百分之百集中在教育上，不再為學(xué)校的經(jīng)費、教師的福利發(fā)愁。
       （三）加大省、市一級政府對欠發(fā)達縣（市、區(qū)）義務(wù)教育的責(zé)任
       目前社會各界對收入分配差異過大、貧富分化懸殊的危險性已經(jīng)有了比較共同的認(rèn)識，但對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育上的“貧富分化懸殊”問題認(rèn)識不足�，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)雖然在平等與效率的理論與實踐之間始終未能找到良策，但有一點卻是被公認(rèn)的，即教育會改變?nèi)说哪芰Α⒏倪M生存的狀況、改善社會平等與公正。而教育的不平等，最終將危害社會的安定、危害民族素質(zhì)的提高、危害國家的發(fā)展。因此興辦公立學(xué)校成為西方社會解決由于公民先天差別導(dǎo)致貧富懸殊問題的一個重要途徑。政府尤其是中央一級和�。ㄖ荩┮患壵�府在基礎(chǔ)教育上的投入占了很大比重。如美國，上世九十年代以來，聯(lián)邦和州級政府負擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費比重分別為7％和46％ ；日本國家和省級政府分別承擔(dān)了初等中等教育經(jīng)費的24％和76 ％。而目前我國中央一級和省一級財政教育支出只占教育總支出的9％和13％，而且這其中的大部分都流向了大中專院校等非義務(wù)教育領(lǐng)域。
       作為一個主要社會資源是全民所有的國家，我們的政府尤其是較高級的政府更有必要解決教育資源在地區(qū)間公正配置的課題。美國經(jīng)濟學(xué)家格里高利·曼昆說：政府有時可以改善市場的結(jié)果。我們的政府在教育市場中已經(jīng)不是“守夜人，而是直接的主體和參與者，因此它要做的不僅僅是改善結(jié)果，而是應(yīng)承擔(dān)起對教育全過程優(yōu)化配置和公正監(jiān)管的責(zé)任。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育模式由以前的以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”改為“以縣為主”，這是一個很大的進步。我們在一些發(fā)達地區(qū)農(nóng)村也看到漂亮的校舍、良好的師資、與公務(wù)員完全一致的教師待遇。但是必須看到，即使在經(jīng)濟發(fā)達的我省，仍有25個經(jīng)濟欠發(fā)達縣（市、區(qū)），它們自身財政往往入不敷出，根本就沒有太多的錢來用于教育，要它們承擔(dān)義務(wù)教育的主要責(zé)任顯然是有點力不從心的。因此，上級政府必須承擔(dān)起義務(wù)教育公正監(jiān)管的責(zé)任，出臺相應(yīng)的政策措施，逐步加大對欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育的投入力度，縮小貧富地區(qū)間教育的差距，盡可能讓每個孩子享受公平教育的機會。
       （四）大力支持全社會辦教育，對貧困家庭的學(xué)生實行免費教育
       加快教育改革步伐，加速教育產(chǎn)業(yè)化進程，在加大國家辦學(xué)力度的同時，動員和鼓勵社會力量參與辦學(xué)，利用國內(nèi)外企業(yè)的、私營的、個人的資金，舉辦針對義務(wù)教育的民營、私立學(xué)校，讓一部分學(xué)生分流到這些學(xué)校，便于政府能集中有限的財力更好地保證對中低收入階層和民工子女的義務(wù)教育。鼓勵企業(yè)和個人捐資助學(xué)，認(rèn)真執(zhí)行對捐資助學(xué)的企業(yè)和個人的稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)做好“希望工程”和“春蕾計劃”，多渠道幫助貧困學(xué)生完成義務(wù)教育。參照福利和體育事業(yè)的做法，考慮發(fā)行教育彩票的可能性。
       根據(jù)政府財力情況，有計劃、有步驟地減免貧困學(xué)生的學(xué)習(xí)費用，讓困難家庭的學(xué)生都能享受免費義務(wù)教育。日前發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》明確規(guī)定：到2007年，讓農(nóng)村困難家庭學(xué)生義務(wù)教育階段都能享受“兩免一補”（免雜費、書費，補助寄宿生活費）。浙江作為國內(nèi)經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，應(yīng)該考慮在時間上要提前，在范圍上要擴大。在時間上，可以根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平，制定相應(yīng)的時間表。對欠發(fā)達地區(qū)，省、市財政要給予相應(yīng)的支持。在范圍上，一是擴大免、補的范圍，將整個代管費、住宿費、住校伙食費、甚至校服等考慮在內(nèi)；二是放寬貧困的標(biāo)準(zhǔn)，擴大貧困生的比例。目前首先要將省規(guī)定的減免學(xué)、雜費的貧困生比例為10%的政策落到實處。鼓勵發(fā)達縣（市、區(qū)）實行免費義務(wù)教育，并將義務(wù)教育由9年延長至12年。紹興縣計劃從2004年起，從山區(qū)到平原逐步推行義務(wù)教育階段免費教育，到2010年全縣九年制義務(wù)教育全部免費，有關(guān)部門應(yīng)及時總結(jié)這一經(jīng)驗，并在發(fā)達地區(qū)加以推廣。
       （五）建立一支高質(zhì)量的農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍
       千秋基業(yè)，教育為本。硬件只是教育發(fā)展的外部條件，教師的素質(zhì)才是問題的根本所在。國家之間的競爭歸根到底就是人才的競爭。世界上的名牌大學(xué)也好，國內(nèi)的一些名校也罷，都是建立在名師的基礎(chǔ)上的。而目前農(nóng)村義務(wù)教育面臨的最大挑戰(zhàn)之一就是師資隊伍素質(zhì)的提高。為此建議：一是要考慮農(nóng)村中小學(xué)區(qū)域廣、生源分散、教學(xué)點較多等特點，合理核定這些地區(qū)教職員工的編制。特別是在考慮專職教師的編制時，也要考慮校醫(yī)、食堂工作人員、宿舍管理員、門衛(wèi)等的編制。二是實行教師資格制度和教師聘任制度。對新聘小學(xué)教師和初中教師，原則上應(yīng)分別具有大專和本科文憑，對不具備教師資格的在任教師，要堅決淘汰。三是要實行和堅持一定行政區(qū)域內(nèi)（如市或縣）的教師交流制度，規(guī)定城市（鎮(zhèn)）學(xué)校每年必須接受一定數(shù)量的農(nóng)村教師進修培訓(xùn)，城鎮(zhèn)高級教師、骨干教師、教壇新秀必須每幾年到農(nóng)村中小學(xué)任教半年或一年。鼓勵城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村中小學(xué)任教，并把它作為教師晉升職稱的條件之一。四是教師流動實行類似球員的“轉(zhuǎn)會費”制度，對流向城鎮(zhèn)、民辦、私立學(xué)校的教師，流入學(xué)校應(yīng)向流出學(xué)校繳納一定的培養(yǎng)費，保障農(nóng)村中小學(xué)的利益。五是每年安排一定數(shù)量農(nóng)村教師脫產(chǎn)進修，實行農(nóng)村教師終身教育制度。
   

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