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計劃生育有利益導(dǎo)向機(jī)制的探索與實(shí)踐
一、前提與思路
自開展計劃生育工作以來，我區(qū)農(nóng)村中相當(dāng)一部分群眾，在對國家利益和家庭利益的理性選擇中，以國家和社會利益為重，克服家庭困難，響應(yīng)國家號召，自覺實(shí)行計劃生育，為人口和計劃生育事業(yè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。1990年鳩江區(qū)組建后，其人口出生率為16.13‰，自然增長率為9.67‰，2004年全區(qū)人口出生率僅為7.52‰，自然增長率為4.31‰。數(shù)據(jù)表明年均減少出生人口1000余人，依據(jù)人均社會撫養(yǎng)費(fèi)4-16萬元計算，我區(qū)取值6萬元，初步測算15年來少生了1.5萬人，節(jié)約社會撫養(yǎng)費(fèi)9億元。然而，由于受現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活條件的限制以及相應(yīng)社會保障機(jī)制不完善等因素的影響，其中一些計劃生育家庭不但沒能實(shí)現(xiàn)"少生快富"的目標(biāo)，甚至成為新的弱勢群體。尤其是一些計劃生育家庭由于子女傷殘及家庭種種因素影響，陷入生活貧困，養(yǎng)老無著的狀況，成為困難群體。在我國出生人口已進(jìn)入低生育水平的情況下，在計劃生育依法行政的今天，如何堅持實(shí)行生育政策的前提下，采取更加效的措施引導(dǎo)群眾少生快富，穩(wěn)定現(xiàn)在的低生育水平，這是新時期人口和計劃生育工作對人們提出的一個嚴(yán)峻而富有挑戰(zhàn)性的問題。
"多么小的問題乘以13億，都會變得很大，多么大的經(jīng)濟(jì)總量除以13億都會變得很小"。這說明了生育問題不僅僅是一個國家繁榮昌盛的重要制約因素，也關(guān)系到群眾的家庭福利。幾年來，我們通過深入細(xì)致的調(diào)查研究認(rèn)識到，在當(dāng)前群眾的生育意愿與國家的生育政策還存在一定的差距情況下，如果只依靠強(qiáng)硬的行政手段和嚴(yán)厲的處罰措施來限制生育數(shù)量，降低生育水平，勢必會惡化黨群干群關(guān)系，給社會穩(wěn)定帶來新的問題。尤其是在"樹立和落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀"已成為時代要求的今天，建立計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制必須擺上重要的位置。對實(shí)行計劃生育貧困家庭給予適當(dāng)補(bǔ)償，即是黨和政府義不容辭的責(zé)任，也是事關(guān)群眾切身利益的根本大計，更是建立誠信政府形象的重要體現(xiàn)。在我國群眾的生育需求主要以獲取經(jīng)濟(jì)利益和養(yǎng)兒防老保障為目標(biāo)，因此，政府的政策導(dǎo)向也應(yīng)該從這一點(diǎn)出發(fā)，把利益導(dǎo)向擺在計劃生育工作的突出地位，建立和落實(shí)計劃生育政策推動機(jī)制，用利益導(dǎo)向機(jī)制調(diào)節(jié)利益分配關(guān)系，從制度和機(jī)制上保障計劃生育家庭的合法權(quán)益，讓計劃生育家庭"真正在政治上感到光榮，在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠，在生活上獲得保障"。目前國家對農(nóng)村部分計劃生育家庭實(shí)行獎勵扶助，既能鼓勵廣大農(nóng)村群眾繼續(xù)響應(yīng)黨的號召，自覺實(shí)行計劃生育，穩(wěn)定當(dāng)前來之不易的低生育水平，又能促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管實(shí)施這些政策會給各級財政增加一定壓力，但最終的受益者不僅是廣大實(shí)行計劃生育的群眾還有中華民族。
二、政策與措施
基于以上認(rèn)識，近年來蕪湖市鳩江區(qū)人口和計生部門圍繞建立與實(shí)施計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，落實(shí)國家法律法規(guī)和政策方面做了以下工作。
1、完善人口與計劃生育工作的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策
十年來，鳩江區(qū)為認(rèn)真落實(shí)計劃生育政策，加強(qiáng)計劃生育工作的領(lǐng)導(dǎo)，先后出臺25個文件，即《鳩江區(qū)人民政府關(guān)于執(zhí)行〈安徽省計劃生育條例〉的規(guī)定》（1994）49號，《中共鳩江區(qū)委鳩江區(qū)人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)計劃生育干部隊伍建設(shè)的意見》鳩發(fā)（1999）5號，《中共鳩江區(qū)委鳩江區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)計劃生育工作的若干意見》鳩發(fā)（2000）22號，《中央鳩江區(qū)委、鳩江區(qū)人民政府關(guān)于人口與計劃生育工作綜合改革的意見》鳩發(fā)（2003）25號，《鳩江區(qū)人民政府關(guān)于明確各級各部門流動人口計劃生育工作管理職責(zé)的通知》鳩政（2003）52號，《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)計劃生育工作管理的實(shí)施意見》鳩計生組（2004）2號等等，這些文件的出臺重點(diǎn)之一是突出了"建立和完善計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制"，為全區(qū)計劃生育利益導(dǎo)向工作的順利開展提供了良好的政策環(huán)境，調(diào)動了全區(qū)人民積極支持和響應(yīng)計劃生育政策的積極性，有力的促進(jìn)了人們婚姻觀念，生育觀念的轉(zhuǎn)變。
2、建立并落實(shí)計劃生育投入保障機(jī)制
中發(fā)（2000）8號文件下發(fā)后，鳩江區(qū)把計劃生育經(jīng)費(fèi)投入情況納入了區(qū)委、區(qū)政府重要議事日程，同時也納入了計劃生育目標(biāo)管理考核內(nèi)容。并要求各級逐年增強(qiáng)計劃生育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入。2000年投入經(jīng)費(fèi)81.8萬元，人均5.14元，2001年投入經(jīng)費(fèi)95.41萬元，人均6.23元；2002年投入經(jīng)費(fèi)為106萬元，人均6.94元；2003年投入經(jīng)費(fèi)129萬元，人均8.43元；2004年投入經(jīng)費(fèi)215.06萬元，人均13元，增長幅度為16.6%，11%，21.6%，66.71%，提前完成《決定》要求在2005年人均計劃生育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)10元的要求。經(jīng)費(fèi)投入得到保障，領(lǐng)取獨(dú)生子女光榮證的比例逐年上升。2003年、2004年領(lǐng)取光榮證人數(shù)分別超過當(dāng)年出生總?cè)丝�，均達(dá)1200人以上。
3、建立并落實(shí)對計劃生育家庭的獎勵機(jī)制
積極開展對實(shí)行計劃生育家庭的獎勵，是鳩江區(qū)建立利益導(dǎo)向機(jī)制的一大特色：
一是建立并落實(shí)計劃生育獎勵機(jī)制。建立和完善計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制和激勵機(jī)制，積極發(fā)展計劃生育社會保障事業(yè)，使實(shí)行計劃生育的家庭在政治上有地位，在經(jīng)濟(jì)上有實(shí)惠，在生活上有保障。為認(rèn)真落實(shí)《安徽省人口與計劃生育條例》精神，我區(qū)1994年就下發(fā)了鳩發(fā)[1994]49號文件，文件明確規(guī)定了給予兩女戶結(jié)扎和放棄二孩子生育指標(biāo)一次性給予400元辦理養(yǎng)老保險。中發(fā)[2000]8號文件下發(fā)后，我區(qū)及時下發(fā)了鳩發(fā)[2000]22號文件，明確規(guī)定了對放棄二孩生育指標(biāo)不再生育的夫婦一次給予600元辦理養(yǎng)老保險，對兩女戶結(jié)扎的夫婦一次性給予400元辦理保險。為加快實(shí)現(xiàn)計劃生育工作的兩個轉(zhuǎn)變和加快人口與計劃生育工作改革步伐，促進(jìn)人們的婚姻觀念和生育觀念的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，2003年5月我區(qū)根據(jù)中共蕪湖市委，蕪湖市人民政府《關(guān)于蕪湖市人口與計劃生育工作綜合改革的實(shí)施意見》，制定了《中共鳩江區(qū)委，鳩江區(qū)人民政府關(guān)于人口與計劃生育工作綜合改革的意見》（鳩發(fā)[2003]25號文件），文件再次明確規(guī)定了對符合政策生育二孩，本人申請放棄不再生育并領(lǐng)取獨(dú)生子女光榮證的一次性給予1000元的獎勵，對施行絕育手術(shù)的兩女戶，一次性獎勵400元。10年來我區(qū)共對施行絕育手術(shù)的兩女戶獎勵180800元，452人，獎勵放棄二孩生育指標(biāo)不再生育的908人，獎勵金額達(dá)732000元。尤其是鳩發(fā)[2003]25號文件下發(fā)后，當(dāng)年有564對夫婦申請放棄二孩生育指標(biāo)，123人施行了生育二女后的絕育手術(shù)，兩項(xiàng)合計政府共獎勵人民幣61.38萬元。根據(jù)目前統(tǒng)計，2004年全區(qū)有800對夫婦申請要求放棄二孩生育指標(biāo)，僅此一項(xiàng)將獎勵資金達(dá)80余萬元。
二是建立并落實(shí)對計劃生育家庭實(shí)施獎勵扶助機(jī)制。2004年國家人口計生委在蕪湖市開展了農(nóng)村部分實(shí)行計劃生育家庭獎勵扶助制度試點(diǎn)工作，我區(qū)是其中之一，為扎實(shí)做好這一有利于農(nóng)民，有利于計劃生育、有利于民之本的工作，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，先后指派計生委，鎮(zhèn)、街道計生辦四次深入農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查摸底，四次實(shí)行張榜公布，最后確認(rèn)了90名符合獎勵扶助對象，完成了國家試點(diǎn)調(diào)查工作。以人的全面發(fā)展為中心是《決定》規(guī)定的六條方針之一，充分體現(xiàn)了以人為本思想和意識，體現(xiàn)了黨和政府全
心全意為人民服務(wù)的宗旨，只有樹立人本意識，解決群眾后顧之憂，才能提高群眾實(shí)行計劃生育的自覺性，低生育水平才能得到穩(wěn)定。
三是建立并落實(shí)計劃生育各種保障機(jī)制。近年來，我區(qū)積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、失地農(nóng)民基本生活保障、婦幼安康保險，節(jié)育手術(shù)安全保險、計生專干養(yǎng)老保險等保障制度，著力解決計劃生育戶的保障問題，并逐步形成了較好的保障體系。幾年來為6146人辦理了婦幼安康保險，保額達(dá)30.73萬元，為55名計生專干辦理了養(yǎng)老保險。從2005年元月開始，為8000名失地農(nóng)民每月發(fā)放110元基本生活費(fèi)，年發(fā)放金額達(dá)1000萬元，為5000余名手術(shù)者辦理了手術(shù)安全保險，獨(dú)生子女保健費(fèi)兌現(xiàn)率達(dá)80%。由于利益導(dǎo)向機(jī)制的建立和完善，極大地調(diào)動了群眾自愿實(shí)行計劃生育的積極性，在13億人口宣傳周活動中，我區(qū)宣傳部實(shí)地采訪了部分群眾，他們深有體會的感受到"昔日計劃生育，今享黨的溫暖，自覺實(shí)行計劃生育沒有虧吃"。
三、實(shí)踐與成效
在上述計劃生育優(yōu)惠優(yōu)待政策的推動下，近年來鳩江區(qū)開展了形式多樣，豐富多彩的實(shí)踐活動，歸納起來有以下三種做法。
1、從行政推動入手，提高推進(jìn)利益導(dǎo)向的新認(rèn)識
建立計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，是關(guān)注民生，紓解民困，關(guān)愛弱勢群體的具體表現(xiàn)。但是在起始推動階段，有不少領(lǐng)導(dǎo)同志缺乏足夠的認(rèn)識，形成了四難：一是部門難協(xié)調(diào)，二是資金難籌措施，三是領(lǐng)導(dǎo)難開導(dǎo)，四是難度和壓力大。為此，我區(qū)把統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識作為建立計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的先決條件，從以下幾個方面進(jìn)行了強(qiáng)勢推進(jìn)。一是召開會議"推"，二是盯著目標(biāo)"擠"，三是開展調(diào)查"研"，四是嚴(yán)格責(zé)任"促"，五是強(qiáng)化考核"督"。由此闖出了一片新天地。
2、從法律法規(guī)入手，探索推進(jìn)利益導(dǎo)向的新機(jī)制
《安徽省人口與計劃生育條件》明確規(guī)定了具體的獎勵政策。但鑒于認(rèn)識不高，資金難辦，我區(qū)在起步期間陷入了困境。為此，計生部門千方百計動腦筋，想辦法走了三步棋。一是抓住法律法規(guī)不放松，向領(lǐng)導(dǎo)宣傳重要性和必要性，采取看見就講，逢會則提；二是抓住人民代表作文章，聯(lián)名提出建議案交政府答復(fù)辦理；三是抓住領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研好機(jī)會，鼓動群眾講實(shí)話，要求政府按法辦事；為此，在2004年鳩江區(qū)四屆人民代表大會二次會議上將我區(qū)利益導(dǎo)向機(jī)制的建立推向了一個高潮。
3、從關(guān)愛女孩入手，尋求推進(jìn)利益導(dǎo)向的新途徑
開展"婚育新風(fēng)進(jìn)萬家"和"關(guān)愛女孩"活動是計劃生育工作引入新的工作方法的一種標(biāo)志，他的開展推進(jìn)了計劃生育工作，轉(zhuǎn)變了群眾思維，提高了領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識，知道了新的弱勢群體產(chǎn)生的根源。為此，我區(qū)在政府帶頭，部門聯(lián)手工作中做出了一篇文章。一是制定政策向獨(dú)女戶、兩女戶進(jìn)行傾斜，從社會救助、最低生活保障方面給予優(yōu)先；二是婦聯(lián)，共青團(tuán)對200名女童開展定期聯(lián)系，定期走訪，定期救助補(bǔ)貼；三是教育部門為150名困難女學(xué)生減免學(xué)雜費(fèi)近15000元，并開展了"愛心午餐"活動；四是民政部為兩女戶困難家庭辦理低保和臨時救助104戶；五是與企業(yè)開展手拉手結(jié)對活動，對特困戶子女上學(xué)定向資助，使利益導(dǎo)向機(jī)制的建立得到了完善。
四、問題與建議
從幾年來的實(shí)踐效果中，計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的初步建立，取得了非常明顯的社會效果。但是，這個機(jī)制剛剛建立，正處在初步探索階段，仍然存著許多問題和不足。
一是認(rèn)識不足的問題。存有濃厚的"重罰輕獎，重制約輕引導(dǎo)"的思想傾向，工作方式方法、工作思路還沒有得到很好的轉(zhuǎn)變。尤其是在落實(shí)獎勵費(fèi)，進(jìn)行免費(fèi)服務(wù)，救助計生弱勢群體等政策落實(shí)上缺乏主動性，甚至認(rèn)為是計生部門找事做。
二是相關(guān)政策支持不夠的問題�！度丝谂c計劃生育法》、《安徽省人口與計劃生育條例》賦予了20多個部門的相關(guān)職責(zé)，中發(fā)（2000）8號文件、省委（2001）4號文件又對相關(guān)部門提出了嚴(yán)格的要求，但至今未有一家出臺有利于計劃生育的文件和措施。說明當(dāng)前的計劃生育獎勵政策，還顯得不夠系統(tǒng)，還存在一定的"政策缺陷"。
三是資金問題。目前各級政府首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了社會事業(yè)才能發(fā)展，所以籌集資金顯凸著困難。同時也存在著對獎勵政策不能兌現(xiàn)，造成政府不能按法辦事。
四是計生保險收益低的問題。目前推行的有關(guān)計生保險基本上是商業(yè)性保險。隨著利率不斷下調(diào)，群眾的收益水平越來越低，很難起到保障作用，隨之導(dǎo)致群眾投保積極性不高的問題。
針對上述問題我們的建議是：
一是建立確保利益導(dǎo)向政策實(shí)施的推動機(jī)制。建立計生利益導(dǎo)向政策，涉及部門較多，也涉及各行各業(yè)，是一項(xiàng)難度較大，綜合性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須有綱性措施來保障，通過明確一把手職責(zé)，強(qiáng)化一把手檢查監(jiān)督，定期聽取一把手對這項(xiàng)工作述職才能營造有于計劃生育的良好"政策環(huán)境"。
二是建立穩(wěn)定的計劃生育公共財政投入保障機(jī)制。通過測算，經(jīng)人大批準(zhǔn)，設(shè)立計劃生育政策獎勵專戶，分級按比例投入到位，同時中央財政要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。這樣才能做到"三個確保"，即確保報酬待遇，確保計生工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保建立利益導(dǎo)向機(jī)制經(jīng)費(fèi)落實(shí)。
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