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失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀及解決對(duì)策
作為地處市中心城區(qū)的區(qū)，近些年來(lái)隨著城市的不斷擴(kuò)張，城郊土地被大量征用，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前全區(qū)失地農(nóng)民達(dá)到1.8萬(wàn)多人,約占農(nóng)民總數(shù)的20，失地農(nóng)民主要集中在護(hù)城、東郊、南坪崗、東江等近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，失地農(nóng)民的生活及其出路已成為影響全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，必須引起高度關(guān)注。
一、失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀
1、就業(yè)難度大。失地農(nóng)民就業(yè)安置一般有3種形式，即通過(guò)政府有組織地向境內(nèi)的重點(diǎn)工程建設(shè)單位輸送勞動(dòng)力、農(nóng)民協(xié)議工、給予勞動(dòng)力安置費(fèi)一次性買(mǎi)斷補(bǔ)償。早期征地部分村民采取了農(nóng)民協(xié)議工的安置形式，如護(hù)城鄉(xiāng)西郊社區(qū)近100余人到鄰近的市卷煙廠、自來(lái)水公司、供電局等單位。后期征地村民均采取了給予勞動(dòng)力安置費(fèi)一次性買(mǎi)斷補(bǔ)償?shù)姆绞剑纱迕褡灾\職業(yè)。仍以護(hù)城鄉(xiāng)為例，此類(lèi)村民中共有勞動(dòng)力（不含在校學(xué)生）5280人，其中就業(yè)1611人，就業(yè)率只有31％。從事經(jīng)商的有185人，占3.5％；在城市務(wù)工的670人，其中市外打工98人，市內(nèi)做臨時(shí)工572人，僅占12.7％；在鄉(xiāng)村集體企業(yè)務(wù)工和從事其他的有756人，占14.3％；而賦閑在家的有3669人，占失地農(nóng)民中勞動(dòng)力總數(shù)的69％。
2、收入不平衡。失地農(nóng)民收入來(lái)源主要有四種，一是現(xiàn)行土地的征用補(bǔ)償安置費(fèi)，二是經(jīng)商，三是務(wù)工，四是房租。由于地理位置和人員素質(zhì)等方面的差異，失地農(nóng)民的收入差距很大，呈現(xiàn)出明顯的不平衡。據(jù)調(diào)查，護(hù)城鄉(xiāng)2008年全鄉(xiāng)人均純收入5100元，其中從事經(jīng)商的185人，年收入達(dá)到894.7萬(wàn)元，人平4.8萬(wàn)元；務(wù)工670人，年收入637.7萬(wàn)元，人平9518元；賦閑在家以房租為生的3669人，年房租收入僅737.3萬(wàn)元，人平僅有2010元，另有150戶靠特困救助金維持生活�？梢�(jiàn)，近70％的失地失業(yè)農(nóng)民收入偏低，且不夠穩(wěn)定，有的因病、因子女教育投入等還處于相當(dāng)貧困的狀態(tài)。另?yè)?jù)調(diào)查，東郊鄉(xiāng)失地農(nóng)民每戶年收入5000元以下的占15.1％，生活比較艱難。
3、待遇很難保障。大多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民享受著“居民身份、農(nóng)民待遇”雙重標(biāo)準(zhǔn)，辦社保、吃低保、享受再就業(yè)優(yōu)惠政策、子女就學(xué)等方面與城市居民存在較大差異。在住房拆遷中，他們依然是按“農(nóng)拆”對(duì)待，拆遷價(jià)格相對(duì)城市居民住房要低得多，而重建住房時(shí)，卻享受了“城市居民”待遇，同樣80m2兩層樓，要比農(nóng)村住戶多交城市建設(shè)配套等費(fèi)用近7000元。如在東郊鄉(xiāng)最近一次拆遷中，給安置基地后，一般農(nóng)戶樓房拆遷價(jià)格僅320元/m2，而現(xiàn)房屋造價(jià)基本上要450元/m2，導(dǎo)致農(nóng)民“以房換房”的愿望難以達(dá)到。同時(shí)，他們依然要承擔(dān)防汛、排漬等村民義務(wù)。
4、居住環(huán)境較差。為了合理規(guī)劃城市布局，降低建設(shè)成本，規(guī)劃部門(mén)對(duì)城郊結(jié)合部土地實(shí)行嚴(yán)格控制，原本無(wú)可非議。但由此帶來(lái)的負(fù)面影響是農(nóng)民舊房無(wú)法翻修，分戶后無(wú)處建房。如東郊鄉(xiāng)土地嚴(yán)控區(qū)域內(nèi)，農(nóng)民急需翻修住房的達(dá)1500戶，需分戶新建的900多戶，兩者相加占全鄉(xiāng)總住戶的一半以上。此情況在護(hù)城、南坪兩鄉(xiāng)也大量存在，甚至有的一家4代8口人住3間房。此外由于城市管理的缺位，導(dǎo)致失地農(nóng)民新建小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差。如護(hù)城鄉(xiāng)高車(chē)村1992年征地搬遷后，重建基地由于當(dāng)時(shí)安裝的下水道管道口徑太小，致使排水不暢，下雨時(shí)居民區(qū)常遭水淹。有的住戶一樓衛(wèi)生間糞水上冒，臭不可聞；南坪鄉(xiāng)一重建基地由于自來(lái)水管破裂，十多年來(lái)一直修修補(bǔ)補(bǔ)，以致跑冒漏滴嚴(yán)重。最嚴(yán)重時(shí)，一個(gè)組一個(gè)月自來(lái)水水表顯示達(dá)3千噸，每噸水價(jià)格攤到3.5元，村民無(wú)力承擔(dān)。有的村民只好改由自己打井，采用地下水。
5、社會(huì)隱患多。大批的失地農(nóng)民如果得不到“可持續(xù)生計(jì)”，必然成為社會(huì)的隱患。從護(hù)城鄉(xiāng)的情況來(lái)看，主要有以下幾個(gè)不穩(wěn)定因素。一是農(nóng)民協(xié)議工，因?yàn)槠髽I(yè)的改制大部分已下崗或買(mǎi)斷身份，生活處境較為艱難；二是失地又失業(yè)的農(nóng)民，原來(lái)分配的土地征用補(bǔ)償款主要用于安置時(shí)建房，所剩微乎其微，幾年時(shí)間也幾乎用完，而純粹靠房租維持生活的，收入過(guò)低；三是在舊城改造的過(guò)程中，房屋的拆遷或重復(fù)拆遷，使一些象張家臺(tái)、皂果、三岔路、西郊這些土地基本征用完畢的社區(qū)農(nóng)民沒(méi)有了重建安置基地，只有購(gòu)買(mǎi)商品房，很多失地農(nóng)民將丟掉房屋租金這個(gè)最基本、最低微的收入保障；四是失地農(nóng)民居住環(huán)境較差，失地農(nóng)民為了拿出更多的房屋面積用來(lái)出租，一般一家?guī)卓跀D在很小的空間生活，55％的住戶人均住房面積低于20平方米。還有的因土地長(zhǎng)期“圈而不用”，規(guī)劃區(qū)內(nèi)住戶的房屋不允許改造，已有近40％的住房存在不同程度的安全隱患；五是部分失地農(nóng)民希望在鄰近企業(yè)打點(diǎn)零工，做些附帶性的，如拖運(yùn)砂土、貨物上下等等，常常與建設(shè)單位發(fā)生矛盾，出現(xiàn)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的事情。近幾年來(lái)，護(hù)城鄉(xiāng)失地農(nóng)民因生活問(wèn)題、土地征用補(bǔ)償款分配糾紛問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境問(wèn)題上訪的事件正逐步增多。
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二、解決失地農(nóng)民生活出路所做的探索
近幾年來(lái)，區(qū)把解決失地農(nóng)民的生活出路問(wèn)題擺在重要的議事日程，除了大力招商引資，興辦工業(yè)企業(yè)，吸納村民就業(yè)之外，還進(jìn)行了一些非常有益的探索。
1、大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。如護(hù)城鄉(xiāng)自2003年來(lái)提出了“市場(chǎng)富民”的發(fā)展思路，要求一個(gè)村辦一個(gè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，解決失地農(nóng)民的出路問(wèn)題。目前，已經(jīng)建成的市場(chǎng)有興隆裝飾城、龍港巷工貿(mào)市場(chǎng)、金橋市場(chǎng)、巖坪農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、高車(chē)市場(chǎng)、聚寶農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、西郊家具市場(chǎng)和三岔路農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)的建設(shè)方式主要有三種。一是村集體投資興建，由村集體統(tǒng)一管理，安排市場(chǎng)管理人員，引導(dǎo)村民進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，有一定收益后村民進(jìn)行分紅。張家臺(tái)村利用征地土地補(bǔ)償款和原集體積累100多萬(wàn)元買(mǎi)下20多畝地，興建了金橋市場(chǎng)，目前，該市場(chǎng)已有經(jīng)營(yíng)面積3200平方米，經(jīng)營(yíng)門(mén)面169個(gè)，市場(chǎng)固定資產(chǎn)已達(dá)到1100多萬(wàn)元，市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好。有村民14人從事市場(chǎng)管理，6人入市經(jīng)營(yíng)。估計(jì)到2008年第三輪招租時(shí)，本村農(nóng)民就業(yè)人數(shù)還將大大增加，而且租金收益分紅將成為全村1000多村民的一條重要增收渠道。二是引進(jìn)老板投資興建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，村集體進(jìn)行管理，提供市場(chǎng)管理崗位，解決部分村民就業(yè)。聚寶村利用境內(nèi)的高職院規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的人流集聚效應(yīng)，引進(jìn)合同資金近800萬(wàn)，建成聚寶農(nóng)貿(mào)大市場(chǎng)，100余名村民從事市場(chǎng)內(nèi)保潔、保安、經(jīng)營(yíng)秩序維護(hù)等具體管理和直接入市經(jīng)營(yíng)。三是引進(jìn)老板投資興建大型專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，村集體組織村民為其配套經(jīng)營(yíng)。巖坪村圍繞興隆裝飾城積極組織村民參與市場(chǎng)內(nèi)的貨物配送等，現(xiàn)有150多名村民長(zhǎng)年在市場(chǎng)內(nèi)從事搬運(yùn)，人均年收入近萬(wàn)元。
2、引導(dǎo)農(nóng)民集資入股興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在村集體資金不足的情況下，引導(dǎo)村民集資入股興辦倉(cāng)庫(kù)、廠房等進(jìn)行出租，村民進(jìn)行分紅。東江鄉(xiāng)新坡村三組積極為農(nóng)資大市場(chǎng)進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)配套，采取農(nóng)民集資入股的形式，從征地補(bǔ)償款中的組級(jí)部分拿出50多萬(wàn)元興建了面積達(dá)3412平方米的倉(cāng)庫(kù)，目前，該倉(cāng)庫(kù)所有門(mén)面均被農(nóng)資大市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)主租用，年租金達(dá)到28萬(wàn)元，村民人年均收益可達(dá)1800多元。護(hù)城鄉(xiāng)仙源村采取農(nóng)民入股和村集體共同投入的方式，由村里拿出12畝地，與煙草機(jī)械廠共同興建一個(gè)4000平米的廠房出租給煙草機(jī)械廠，每年支付租金50萬(wàn)元，并安排100多名失地村民進(jìn)廠務(wù)工。
3、鼓勵(lì)村民購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、參加醫(yī)療保險(xiǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)大力宣傳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)政策，積極動(dòng)員農(nóng)民從土地補(bǔ)償款中拿出一部分用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決生活的后顧之憂。2008年?yáng)|郊鄉(xiāng)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到486人，購(gòu)買(mǎi)其他商業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到357人。2004年，全區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)在護(hù)城鄉(xiāng)開(kāi)展，通過(guò)區(qū)、鄉(xiāng)、村民三方出資的形式，為農(nóng)民提供醫(yī)療保障。目前，全鄉(xiāng)共有村民10248人參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，2008年有270戶領(lǐng)取醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)23萬(wàn)元。2008年11月，區(qū)將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每月15元提高到25元。
4、對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公寓式安置。對(duì)拆遷戶進(jìn)行公寓式安置一方面可以節(jié)約大量宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)；另一方面可以使村民居住更加集中，形成商業(yè)旺地，以利于開(kāi)展各種商貿(mào)經(jīng)營(yíng)。目前，護(hù)城鄉(xiāng)皂果村已制訂方案，對(duì)芙蓉廣場(chǎng)周?chē)徇w的100多戶農(nóng)戶進(jìn)行公寓式安置，目前正在建設(shè)中。公寓一、二摟為商業(yè)門(mén)面，另外節(jié)余土地修建商居摟出租，經(jīng)營(yíng)收益村民分紅。
5、積極發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織。為改變農(nóng)戶單打獨(dú)干、分散經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和效益低下的現(xiàn)狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民尤其是部分失地農(nóng)民組建專(zhuān)業(yè)合作組織。南坪崗鄉(xiāng)東風(fēng)村建立農(nóng)民運(yùn)輸協(xié)會(huì)，自籌資金修建了一個(gè)面積達(dá)2000平方米的倉(cāng)儲(chǔ)中心，由協(xié)會(huì)與附近的火車(chē)站大市場(chǎng)簽訂租賃合同及勞務(wù)用工協(xié)議，現(xiàn)有100多名協(xié)會(huì)會(huì)員到興隆裝飾城從事搬運(yùn)，每人每年可獲得5000元左右的勞務(wù)費(fèi)，另外每戶還可以獲得500－800元的租金分紅；丹洲鄉(xiāng)高泗村近年因?yàn)槭欣镄藿ㄣ浣蟮涕g堤土地銳減，在鄉(xiāng)黨委、政府和區(qū)有關(guān)部門(mén)的支持下，該村創(chuàng)辦了花卉苗木協(xié)會(huì)，帶動(dòng)100多戶失地農(nóng)民培植名優(yōu)花卉苗木，2008年完成銷(xiāo)售額170多萬(wàn)元，戶均增收1萬(wàn)多元。目前，全區(qū)已在失地農(nóng)民中建立協(xié)會(huì)10個(gè)，帶動(dòng)失地農(nóng)戶1460戶，每年為失地農(nóng)戶增收人均300元以上。
6、將近郊失地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障范圍。2004年來(lái)，全區(qū)有21個(gè)村轉(zhuǎn)為了社區(qū)居委會(huì)，近萬(wàn)名失地農(nóng)民被納入了城市社會(huì)保障體系。目前，全區(qū)失地農(nóng)民中有2000多人正在享受城市低保救助。
三、區(qū)解決失地農(nóng)民出路的主要障礙因素及對(duì)策措施
隨著區(qū)城市化進(jìn)程的加快，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地被大量征用，預(yù)計(jì)到2010年，全區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)將突破3萬(wàn)人大關(guān)。如何讓這一大批失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困的一個(gè)突出問(wèn)題，也是擺在區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委、政府面前必須盡快加以解決的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
1、針對(duì)興辦實(shí)體無(wú)地的問(wèn)題，要積極實(shí)行“留地安置”的政策。失地農(nóng)民目前普遍面臨無(wú)地辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的尷尬。國(guó)務(wù)院2003年第83號(hào)文件曾明確指出，對(duì)被征用土地的農(nóng)民要進(jìn)行“預(yù)留地安置”。借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我市的具體實(shí)際，要給予失地農(nóng)民長(zhǎng)久地生活保障，征地單位須將10％－15％地被征用土地，留給被征地村合作經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生穩(wěn)定地經(jīng)濟(jì)收入，反哺失地農(nóng)民。在具體操作中要搞好規(guī)劃控制，制定我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，特別市要盡快制定郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，為村民興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體規(guī)劃出一定的非農(nóng)業(yè)用地。留用地要充分考慮村民創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的收益潛力，允許并支持符合規(guī)劃的項(xiàng)目在優(yōu)良地段內(nèi)投資興業(yè)。
2、針對(duì)興辦實(shí)體手續(xù)多、費(fèi)用高的問(wèn)題，要在政策上予以?xún)A斜。失地農(nóng)民集資創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體是解決其生活出路問(wèn)題的一條重要途徑，但興辦實(shí)體手續(xù)繁雜，收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多在某種程度上卻制約了其發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前項(xiàng)目報(bào)建涉及到規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、計(jì)委、消防、防震、防雷、墻改辦、散裝水泥辦、勞�；�、白螞蟻防治辦、人防辦等13個(gè)收費(fèi)部門(mén)，報(bào)建手續(xù)繁瑣，收費(fèi)項(xiàng)目繁雜，項(xiàng)目報(bào)建的時(shí)間長(zhǎng)，費(fèi)用高。因此，要大力簡(jiǎn)化報(bào)建審批手續(xù)，減少項(xiàng)目報(bào)建環(huán)節(jié)，減免報(bào)建費(fèi)用。
3、針對(duì)公寓式安置農(nóng)民抵觸情緒大的問(wèn)題，要給搬遷農(nóng)民更多實(shí)惠。公寓式安置在區(qū)推行過(guò)程中遇到了障礙，其中最主要的是來(lái)自失地農(nóng)民的抵觸情緒。因?yàn)榘船F(xiàn)行推行辦法，公寓式安置將使很多失地農(nóng)民失去將來(lái)賴(lài)以生存的房租，所以，在實(shí)行公寓式安置時(shí)，一定要考慮給予失地農(nóng)民更多的實(shí)惠。要按照每個(gè)拆遷戶面積80平方米安置宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，劃出重建基地，在重建基地修建6層或6層以上公寓，這將節(jié)約至少五分之一以上的土地，節(jié)余的土地可多修建房屋，這些“多建”的房屋分配或低價(jià)出售給失地農(nóng)民，讓每戶失地農(nóng)民享有兩套公寓房，一套自己居住，一套用于出租。同時(shí)，公寓式安置使村民更為集中居住，自然形成城市小區(qū)，可由村集體組織牽頭成立物業(yè)管理公司，對(duì)小區(qū)進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理，并解決部分失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。另外，在公寓摟一、二層，可修建商鋪、門(mén)面，經(jīng)營(yíng)收益由村集體進(jìn)行分配。這就要求有關(guān)部門(mén)對(duì)住宅安置小區(qū)認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，選在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段。
4、針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)能力弱的問(wèn)題，要加大對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。失地農(nóng)民就業(yè)難在很大程度上反映了他們就業(yè)能力弱的現(xiàn)狀。要提高他們的就業(yè)能力，必須加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。要以市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求來(lái)定培訓(xùn)項(xiàng)目（對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“計(jì)單式”培訓(xùn)），以競(jìng)爭(zhēng)定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制），以補(bǔ)貼促參與（對(duì)參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財(cái)政支持）。此外，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。
5、針對(duì)失地農(nóng)民生活保障難的問(wèn)題，要采取靈活的保障措施。目前，農(nóng)村合作互助醫(yī)療試點(diǎn)的管理機(jī)構(gòu)還不明確，醫(yī)療救助的資金難以落實(shí)，失地農(nóng)民思想上還存在著“存錢(qián)養(yǎng)老、靠?jī)吼B(yǎng)老”的觀念，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高又使他們當(dāng)中的大多數(shù)人缺乏足夠的投入資金，這些因素使得失地農(nóng)民的生活缺乏足夠的保障。因此，要采取更多與農(nóng)民承受能力相適應(yīng)的保障措施。一是將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。二是遵循“低進(jìn)低出”的原則，降低社保門(mén)檻，設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度，使農(nóng)民所繳納的參保費(fèi)用不至于影響其目前的生活，同時(shí)又能使參保者的得益足以滿足其將來(lái)的基本生活需求。三是明確將已轉(zhuǎn)為社區(qū)居民的失地農(nóng)民納入城市低保體系，對(duì)缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受最低生活保障待遇。四是完善醫(yī)療保險(xiǎn)。要改革現(xiàn)有農(nóng)村合作互助醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，加大投入力度，改善醫(yī)療就診條件，使農(nóng)民從合作醫(yī)療互助中獲得更多的實(shí)惠。
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